法律制度再健全，治理体系再完善，但如果执行不到位的话，那么一切只是虚幻的努力和存在。当前，环境治理效果不佳的又一重要原因就是环境治理的基本主体执法力度不够，环境监管执行不力。

企业是破坏环境的罪魁祸首，但是企业作为以牟利为唯一目标的市场实体，其存在的基本要义就是以最低成本换取最大利益。而政府企业市场准入监管不力、企业市场运营监管不足、处罚执行不到位，才是引发环境污染和生态破坏的关键因素。环保监管部门严重不作为、严重的监管不力，有关政府或政府部门没有积极、规范地履行环境保护职责，一定意义上说，是一种中国式的潜在污染规律，是环境问题产生的重要根源。但是，这种不力不能简单界定为政府或机关工作人员的腐败或利益寻租、道德败坏，因监管问责力度不够即对个人追责不够来涵盖环保治理的症结显得过于简单，其具有更深层次的、综合性的体制和机制的多重原因。

环保执法过程中十分典型的现象就是 “放水养鱼”。^[8]所谓 “放水养鱼” 指的是环保部门在执法过程中，必须给予污染企业继续存在和发展的空间，以便保证能够继续从环保企业获取各种费用，保障自身的运营。因为，现行环保治理的专项财政经费支持缺乏强有力的法律保障，多数环保部门的经费不足，特别是执法压力最大的基层环保部门，拥有公务员编制获得财政保障的工作人员数量有限，大多数都是依靠当地财政的事业编制工作人员，而对其工资福利的解决基本依靠的环保治理中的各种收费，同时部分办公经费同样也要从这些收费中支取。因此，环保执法部门必须在努力完成环保任务的同时，合理地保护部分污染企业的继续存在，以保证可以收取费用。因为一旦所有企业的排污合格了，那么环保部门的经费就没有了，这些工作人员将会失去工资保障，也就是进入失业状态，同时也会成为所有部门领导面对的最大的且是无法解决的尖锐矛盾。在这种情况下，“放水养鱼” 成为最优的一种选择，也在客观上为腐败等其他违法因素的介入创造了良好的机会条件。

而且，经费不足的另一重要附带问题就是环境治理设施薄弱与治理设施运行不足并存。许多地区根本没有解决污染问题必须的污水处理厂、垃圾处理公司等专业机构和设施，处于十分乏力的状态。此外，上述提到的环保执法基层队伍人员力量有限、执法主体资格受限等问题进一步加剧了这种状况。(www.daowen.com)

同时，法律给予环保执法部门对执法处罚落实的权力配置和保障机制设置不到位，没有实现环保部门强有力的决策、执行和控制能力。尽管现行法律意图通过司法执行，将环保执法处罚的落实用法治予以保证，但现实的情况是，执法处罚的履行情况实际基本可以区分为二种，一是无异议的完全履行，一是完全拒绝；前者无须司法执行，后者一旦从环保部门交给司法部门后，后续情况如何，环保部门完全无法控制，而司法执行有存在时间长、成本高等多种情况。而且对于司法执行也没有实现的情况，环保部门一方面无力控制，另一方面却又要面向社会去承担执法不力的责任。再就执法对象的角度而言，环保治理由于缺乏分类治理的现实策略，致使诸多法律规定成为一纸空文，而无法获得落实，客观上部分企业实际并不受限制，而部分企业限制过多导致发展空间受限。

调研中笔者发现，当前环保治理过程中，国企、民企、大企业、小企业实际上存在着各种不同情况。国有企业是环保执法中最易进行执法的对象，由于国有企业多为大型企业，在大气污染等许多污染控制方面一方面进行了较大的环保治理投资，并得到了国家的政策支持；另一方面其环保监管也实现了联网实时监控和现代化的管理，与当地环保执法部门的沟通也相对和谐。而民营大企业同样易受到环保执法部门的监管，虽然技术等方面不存在大的问题，但是由于相对缺乏国家的政策支持，其支持环保投资和环保管制的积极性不足，较多谋求公关等各种最低成本的应对策略，在改善环保的同时也耗费了较大的成本，也存在部分不顾环保进行经营的现象。小型企业实际成为环保执法治理当中的老大难，严格的环保执法将使其失去生存发展的空间，设备改革和技术革新又是其无法承受之重，从而较多地成为环保部门 “放水养鱼” 的对象。而无法监管的小作坊是环保执法过程中的永恒之痛，其个体性、分散性、高污染、无法控制、偶发性成为环保部门无法解决的问题，环保部门既有的人力、物力乃至法律政策工具都无法实现对其进行有效控制。^[9]