所谓环境问题是指人类生存的环境受到污染和破坏，引起环境质量下降，与人类的生存需要不相适应，从而影响人体健康和人类社会可持续发展的问题。环境问题具有广泛性、复杂性、时滞性等特征，形成现代社会环境生态污染和破坏的主要污染源，如工业三废、汽车尾气乃至城市化中逐渐上升为主要层面的生活垃圾，无不与现代社会当中人类经济社会生活的变迁有关，其广泛地涉及不同经济主体、不同社会群体的多元化利益诉求，环境破坏者、环境受益者与环境受害者相互关联甚至存在一定程度的重叠现象，环境治理牵涉社会利益的总体运动，常常是牵一发而动全身，因此，环境污染治理与环境保护注定是长期和全民的，必须依靠国家、政府、社会、公民个体的广泛参与和合作互动。

同时，环境问题的产生和治理活动又具有典型的外部性。^[3]环境污染当中最突出的问题就是，制造污染的市场主体直接排放污染的私人成本极低并将治理污染的支出转嫁给社会，所以，外部性决定了以逐利为目标的市场主体没有治理污染的利益动力，导致治理污染就不可能脱离国家和政府职责的行使，现实的差异只是国家、政府职责行使的策略和方式不同。

然而，由于长期处于农业社会 “靠山吃山” “近水吃水” 简单的发展模式和观念影响，再加上计划经济和市场自身发育的不够完善，我国环境管理长期处于依靠政府单向性行政管理的模式，从而历史地造就了权力强制型、事件危机事后惩罚处理的简单环境管理机制。在政治体制的构架上，环境民主发展层次低，基本依靠政府独角戏的表演，民众缺乏参与甚至处于环境保护的对立面；参与管理的政府工作人员也被形塑成权力的掌握者和使用者的形象，轻视或无视公众内在所具有的参与环境治理的力量和可能性。(www.daowen.com)

在这种单向化政府行为的历史惯性下，政府管理的手段长期以来也保持为收费、罚款或强度较高的刑事处罚等单一的权力强制手段，^[4]完全忽视对市场主体自身的激励和协调生态利益在全部人类主体之上的共同性。

同时，为了实现政府狭隘的单向管理职能，在环境治理这种具有公益性、服务性的事业中，传统政府不得不继续强化这种角色定位的错误，同时扮演着政策指导即管理者和公共服务即生产者的双重角色。公共服务虽然是政府分内的职责，但是公共服务并不必然而且也不应当由政府独家垄断生产。在我国环境治理的体系建设中，历史地形成了相关环境治理公共服务企业政府垄断的现象 （诸如污水处理、垃圾清运主要由政府通过财政进行负担），导致了公共服务的垄断性直接生产，即一方面是环境治理高成本、低效率的运行，另一方面同时也不断损害着政府的治理权威，财政支出更无端耗费了公共资源，加剧着环境治理权责的混沌化。