社会经济的发展是存在历史的惯性的，原有政治经济的发展惯性在短期内无法改变，而这种惯性必然对新型环境治理体系的整体发展和构建客观上产生限制作用。

我国过去经济增长主要依靠的是粗放型经营，在相当长的历史时期内，强调重工业的建设和发展，而且农业发展也是重产量而不重质量，缺乏产业布局的总体性考虑和循环经济的预期安排，造成现有工农业布局极不合理，经济、产业结构比例失调，产业链条的 “结构型” 环境污染十分突出。

以笔者进行调研的洛阳市为例，“一五” 期间，为大力发展经济，国家在此建成了洛阳拖拉机厂、洛阳耐火厂、洛阳玻璃厂、洛阳轮胎厂等一批大中型重工业企业。其后，又逐年建设了许多以煤炭为原料的火力电厂、水泥厂等资源耗能企业。正是在这些企业的基础上，洛阳的经济得以迅速发展，人口得以扩张，早期形成了城市化的进程。但是这些企业，在当初建设之时，主要考虑的是克服困难上项目，缺乏长远而全面的考虑。城市布局极不合理，以机械加工、建材、火电为代表的城市核心产业支柱企业同时也是重污染企业，多数分布在城市的上风向或者城市中心。同时，现有的这些企业的生产工艺及设备都极为落后，其生产方式依然是粗放式的发展模式，工业 “三废”超标排放现象严重。(www.daowen.com)

而洛阳市自然条件先天不足，该市市区三面环山，静风率高达30%，全市包括市区有多条河流经过，大气污染物很难扩散，往往积聚于城市中心，污染物排放也方便直接排入河流，地形条件和气候特点均不利于空气质量和水资源质量的保持。

尽管低碳时代提出了新的要求，但是数量庞大、规模宏大的上述企业转型极其困难，盘子大、人口多、设备更新成本高，转型不仅是环境治理问题，更是复杂的国企改制、社会就业、生活乃至教育医疗变迁的整体性社会问题。所以，环境治理从单一的环境问题成为整体性的社会重建问题。