现行环境管理制度尽管在规范层面已经获得了较多的成绩，控管对象的覆盖面也已比较全面，但是在诸多方面仍然存在不尽完善之处，其中特别突出的就是环境管理制度的顶层设计不合理，这种不合理又具体体现在财政和人事，以及事实上由此二者影响和决定着的政策制定和立法行为等互相关联的几个方面。

首先在于现行中央和地方的财政分权体制制约着地方参与环境治理在资源投入上的力量增长和效率提升。财政分权直接相对于财政集权，其指的是根据中央和地方以及不同部门各自职权的事责范围和各自的受益范围，将财政权力合理划分配置给各个政府部门，充分发挥地方政府分散行使财政权力的优势，中央政府和上级政府只处理地方政府和下一级政府无力解决和不善解决的事务，市场的事务交由市场，超越市场的则由政府负责。同时，政府应根据提供的公共产品和公共服务的状况，提供责任、成本费用以及效益分享情况具体确定财政分权的边界和范围。^[2]

这样，依靠地方政府贴近居民所拥有的资源配置信息优势，分权一方面将通过强化分散化提供公共产品和服务的效率优势，另一方面将权责清晰极大调动地方政府为公众谋求最大利益的利益动机，从而实现高效高质提供各种公共物品及服务的目标。而且，这种财政分权的方式由于降低了统一控制资源分配的层级，有效实现了地方政府竞争关系的合理化，进而很好地约束了官员的寻租行为，同时，在客观上也使得地方政府保护落后企业的成本支出有所增加，进而推动市场体系的繁荣。

然而，我国财政分权的发展历史和现实结果虽然取得了上述方面的成就，但是也产生了一些客观的负面因素，且这种因素在环境治理水平的提升中愈发成为限制性原因。新中国成立初财政体制主要是计划经济下的集权体制模式，这种模式极大地束缚了经济主体的积极性，造成了较大的破坏。因此，改革开放首先做的一个事情就是建立逐步分权的财政包干财政管理体制，给予了地方较大的财政权力，收入和支配能力都大大提升，为地方经济和社会的发展注入了强劲的动力。但其产生了中央政府对市场控制薄弱的现实危机，宏观调控能力大大降低，这样，为增强中央财政集中度，缓解巨大财政压力，避免中央和地方之间财政问题的扯皮，1994年分税制财政管理体制提上日程。分税制之后，中央财政力量持续上升，但是地方的弱势随即凸显，一方面地方对市场的控制能力大大降低、财政级次过多更导致地方政府财政资金的利用效率低下和增加了腐败官员寻租机会；另一方面，事权和财权之间的配置矛盾上升，致使地方政府提供公共产品或供给的服务能力下滑。

同时，财政分权效率性的目标还必然要求地方政府拥有人事方面的决定权，然而，目前高度的行政垂直集权状况在根本上与之形成冲突，地方核心的人事安排均由上级政府决定，导致下级政府基本无视基层群众的意见和要求，而唯上级政府命令为从。并且，在人事选拔任用机制上，标准的设定过多地形成了政治性强化和专业性弱化的结果，而政绩考核对GDP 的高度关注则进一步强化了人事问题对财政分权的限制作用。(www.daowen.com)

综上，地方政府为了实现自我发展中的相对优势，不再简单地采取对本地区经济发展予以单方面激励的行为，而是综合利用财政、税收、教育、医疗、福利乃至环境政策，与其他区域政府展开区际竞争，努力吸引资本、劳动力和其他社会资源的进入，以增强本地区的区域竞争优势，最终，通过包括环境支出在内的公共支出结构的负面扭曲赢得短期的迅速发展，获得社会和中央的认可。

这样，环境治理问题在长期以经济发展为重心的社会发展基调上，无法在政府管理的行政模块当中占据主要的位置，政府在环境治理方面的财政支出长期无法获得有效的保障，环境治理部门既缺少财政资金的优质支持，又缺少人事配备方面的良好配置和储备。而财政分权、人事权等方面在宪法和法律层面的缺位，更使得这种困乏处于随机的、不确定的状态之中。再加上经济发展中的地区不平衡和市场分割，使得基层财政能力更加无法满足公共服务事业的现实需求。

就笔者调研的结果来看，基层环境保护工作部门现有工作人员有限、其中财政支付工资的公务员群体有限，每年财政投入环境治理资金极为不足。区县级执法部门工作人员的数量和其工作任务的负担呈现不相匹配的状态，并且还存在工作机制的不合理问题。

我国环境治理法规政策的制定主体是人大和政府，尽管从根本上来说，立法权力的来源在于人民，立法的本意是服务于人民，但是在发展中的中国经济发展的重要性既抽象化了经济发展的意义，也抽象化了环境治理的价值。并且，由于上述财政分权和人事使用等综合性的原因，进行政策制定和立法的操作实际上是财政分权和人事使用的结果，其对环境治理的理解实际是无法超越其自身的限制的，意图良好运行的机制客观上也制约了产生它的体制目标。