早期教育机构是对低龄段幼儿进行保育和教育工作的社会组织，其法律地位主要有以下特点。

（一）具有公共性，但尚存监管盲区

1.早期教育机构具有公共性

早期教育机构是以提高全民素养、培养社会主义建设者和接班人为目的，其活动必须符合国家和社会公共利益，其行为不得损国家、人民和社会的公共利益。

无论是国家举办的早期教育机构还是社会力量举办的早期教育机构，都必须接受国家和社会依法进行的管理和监督。进入现代社会，教育发展的大趋势之一是教育权的社会化和国家化。教育活动自身特有的规律，决定了国家的教育权不可能也不应当全部由国家来直接行使，需要将教育教学的实施权授予教育机构来行使。对于早期教育机构来说，保育、教育的权利即使国家授予的权利，同时也是国家交予的任务，只能正当行使而不能放弃。

2.早期教育机构存在监管盲区

（1）早期教育机构执照匮乏。目前，具有办学资质的民办托儿所少之又少，且一般都是在较早时期申办的。这是因为全国绝大多数城市还未出台3岁以下托育服务的相关文件。

（2）师资良莠不齐。各机构在人才引进方面设置的门槛不一，师资水平良莠不齐。规模大的早教机构师资水平较高，以大专学历居多，主要来自幼儿师范的学前教育、美术、音乐等专业。一些小的早教机构教师水平堪忧，有的甚至没有师范学习的经历。

（二）具有公益性，但尚存安全隐患

1.早期教育机构具有公益性

早期教育机构属于事业法人，从事经济活动以外的社会公益事业，以满足群众文化、教育、卫生等需要为目的。把教育机构定性为公益性，是为了保障其育人宗旨，从而限制其参与其他无关的民事活动，这也是世界上大多数国家的通行惯例。

早期教育机构不能像企业那样去经营，也不能用资产进行抵押和担保，机构的资产需要和举办者、捐赠者的资产相分离，与其无关的民事行为必然受到限制乃至禁止。同时，国家在很多方面也对教育机构给予了相应的优惠政策，如教育用地等，体现了其公益性。

2.安全隐患大(www.daowen.com)

不少托育机构存在安全隐患。一是场地问题，托育机构多设在居民楼或小商铺内，面积不大，未经消防验收，消防安全堪忧；二是卫生问题，托育机构大多是无证照经营，未办理卫生许可证，存在食品安全隐患；三是人员问题，由于缺乏行业规范及指导，托育机构人员资质及数量没有保障，容易出现各种事故。

政府要构建联动机制，摒除监管盲点。由地方政府牵头，联合教育、民政、工商、卫生、消防等部门成立监管领导小组，制定工作方案，设立信息互通平台，形成监管合力，对无证照经营或持早教执照擦边经营的托育机构给予引导整改，对逾期不整改的坚决取缔。

拓展链接

记者以“家长”身份，走访杭州多家早期教育机构，其中不乏金宝贝、美吉姆等知名早教品牌，发现早期教育机构多是采用预付费制，一次性交钱，根据课程多少，费用在1万到2.5万之间不等。12315消费者投诉举报专线客服告诉记者，预付费的模式在一定程度上也导致商家跑路现象的频发，如果能先支付一部分定金或者缩短课程周期，能有效减少“跑路”的发生。^[2]

（三）具有多重性，须进行立法规范

1.早期教育机构具有多重性

当早期教育机构参与教育行政法律关系，取得行政法意义上的权利并履行行政法意义上的义务的时候，它就是教育行政法律关系的主体。当其参与教育民事法律关系，取得民事法律权利并履行民事法律义务的时候，它就是教育民事法律关系的主体。

这里所说的教育行政法律关系，指的是教育行政机构在实施教育活动中与国家行政机关产生的关系；教育民事法律关系，指的是教育行政机构与企事业组织、社会团体、个人等发生的社会关系，这类关系的面很广。在教育行政法律关系中，早期教育机构作为教育行政机构和部门管理的对象，处于被管理、被领导的地位；而在教育民事法律关系中，早期教育机构和其他主体处于平等地位。

2.须进行立法规范

缺乏相应的法律规范制约着早期教育机构的进一步发展，因此需要立法保障早期教育机构的良性发展。为加强托育机构专业化、规范化建设，国家卫生健康委组织制定了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，自2019年10月8日起施行。具备立法权的地区，可参考上海市的做法，结合地方实际，由市政府牵头，组织教育、民政、工商、卫生计生、食品药品、消防、人力资源、财政等部门研讨制定本地区0至3岁婴幼儿托育的管理规定，规范婴幼儿托育市场。

上海市于2018年6月1日正式施行的《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，对3岁以下幼儿托育机构及相关问题做了明确规范，将托育机构分为营利性和非营利性两类，分别在工商部门和民政部门注册登记。依据登记流程、运营方式和登记部门等方面的不同，明确具体要求和管理主体，实行分类管理。在设施规范上，托育机构在功能布局、建筑设计、设施设备等方面应当以保障安全为先。文件对托育机构的选址、功能、供餐等方面都制定了严格的要求。