当法律是行政工具的时候，称为管理法。当行政需通过法律实现合法化的时候，才有真正意义的行政法。如果法律是行政的工具，行政的使命就是维护国家利益。在行政法的调整下，行政的使命则取决于立法者，如果立法者是民意代表，那么行政的使命就只能是保护公民权利。第二种行政的正当性似乎不言而喻，但正如前文所述，权利必须用明确的规则来界定，以保护权利为使命的行政必然是强制性行政，因为当事人的权利可以由自己处分，划分权利的规则却必然非此即彼。

法律的使命是划分权利，行政的使命是执行法律，因此执法性行政就是权利行政。行政的职能类似于民事诉讼，以公权力来保障私权的实现和不被侵犯，行政法也于是变成了第二民事诉讼法。由于司法其实是由行政演变而来，在某种意义上也可以称行政法是第一民事诉讼法，而民事诉讼法作为后起之物，是第二民事诉讼法。权利行政的最大问题在于它过分依赖规则，而行政之所以未被配置权利的法律治理取代，恰好是因为规则并不总是能够解决实际问题。

基于前文所述的原因，规制行政与权利行政将长期共存。前者信奉实质正义，追求管制措施的实际有效性，并因此要求管理者的德才兼备；后者必须恪守形式正义原则，除法律解释技术以外，立法所预设的权利配置不应当受执法者善意或专业能力的影响。规制行政的规范性预设是以德配天，而权利行政的规范性预设则是天赋人权，这两种截然对立的国家观和行政观，是否有融通之可能，是行政法学要解决的重要课题。(www.daowen.com)

如果孟子人皆可以为尧舜的论断是正确的，我们将有机会从中找到解决上述对立的理论方案。人皆可以为尧舜，则所有人都是应然的君王，天赋人权说却把这种身份视为既得之物。以君王身份的既得为假设，行政如果存在，便必然是单纯的执法。而从应然出发，则会有先觉觉后觉的问题。

从管理到执行，再到治理，是一个否定之否定的过程。管制是官主民仆，执法是民主而官仆。治理就相当于古人所说的治平，即治国平天下。所有人都是主人，只是有先觉觉后觉的问题。在治理的现代实践中，行政主体不再是单纯的管理者，而是公众参与社会治理的引导者。治理任务完成的前提是，必须取得公众的有效配合。所以治平之道有修身齐家之前提。