下级服从上级，所有人最终服从首长，是行政的效力机制。首长负责制是行政的基础性制度，委员会式的集体负责制是例外，而且即便是集体负责，也仍然需要有仪式和程序上的首长负责制。易言之，委员会也必须有主任委员，哪怕是轮流的。议会需要议长，法院需要院长或者首席法官，国家需要元首，否则无法有效地展开工作。

首领之权威需要得到臣民的内在认可，否则这种金字塔式的效力机制无法维持，因为没有人能够凭一己之力镇压所有人。学会服从是野蛮走向文明的第一步，古人称之为“王化”，这种服从权威而不是屈服于直接暴力的品质为规则之治提供了可能。臣民的服从意愿愈自觉，行政权所需要的不正当和不文明手段便愈少有存在的必要。这一点可以从英国的不流血革命得到证明，英国之所以率先走向现代政治，与其有特色的君权观密不可分。法国式的反叛只能通向循环性暴力。

首领要获得凌驾于共同体之上的权威，除了像动物首领那样以武力服众之外，大型共同体必须借助于人们想象中的、实际上君主并不具备的力量。这通常就是神话和宗教。超越性力量的存在，是君主权力的形而上基础，也是培育规则意识和道德观念的必要前提。人与动物的最大区别就在于人类会讲故事，人的语言可以表达“从来没有看过、碰过、耳闻过的故事”。^[2]社会契约论的神话叙事之所以可能，也是以此为基础的，它使承载自主意志的规则获得先验性和独立存在性。(www.daowen.com)

行政的效力机制至少包含三个可分离的逻辑要素：一是意志之自主，主要表现为君王之法；二是服从，既包括以下从上，也包含自我服从，君主之法如果不能保持内在的一贯，就无法维持绝对权威；三为目的性，它是前两个要素的归宿，无论是令或从，最终目的皆在于治国平天下。意志之自主若能普遍化，变成所有共同体成员之自主，即为代议机关之立法权。国家意志的自我服从需要深沉的法理反思，没有超然物外的地位难以做到，这是独立司法权之根由。真正的服从，需要真正的自主，即从道不从君。这就是无为而治的辩证法。