在“政法”体制下，官僚权力的合法性主要来自于自上而下的授权，体现在“向上负责制”的一系列制度安排之上。^[84]正如习近平总书记指出的：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律……政法工作要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。”^[85]在金字塔式的官僚权力体系中，为塑造其所欲求的法官职业角色，政策制定者主要是通过量化指标考核体系以及据此展开的“晋升锦标赛”作为行动激励，^[86]为考核优秀的“办案能手”们提供更多的晋升机会，同时“淘汰”那些不能适应考核体系的法官。^[87]

然而，由于“政法”对法官所承担的角色功能存在多重诉求，这不仅会造成行为导向不清晰，更会导致制度承诺不可靠。不掌握“大局”信息的基层法官往往无从判断究竟何时该“讲政治”，何时又该“讲法治”。并且由于在“向上负责”的官僚体制下，“官员任免权与否决权等向上、向心集中。”^[88]法官很快就会发现“讲法治”不如“讲政治”，并由此形成“官僚政治”，从而最终导致“晋升锦标赛”陷入激励失效的困境。一个可观察的典型实例是吴英姿以“办案能手”杨鹏法官为访谈对象而展开的个案田野调查。

杨鹏，男，1968年10月出生，1989年毕业于西北政法学院，毕业分配于G市法院，派驻S法庭当书记员。1992年，S法庭的方法官办案数超过百件，被评为先进个人，S法庭成为先进集体。杨鹏由此获得启发：在法院，办案数字是评价个人能力最直观的指标。于是他决定把多办案当作自己的“突破口”……到了1993年下半年，在他如愿晋升为助理审判员后，短短半年时间，他就办了104件案子。当时整个法院只有少数几个人年办案量能超过百件，他半年就超过百件，引起院领导关注。他第二年的办案总数更是达到当时罕见的218件，O市中院给他报了二等功……他在工作日记中这样记述：“1995年，至少办365件，力争518件。”他解释说：“我听说某法院有法官一年办了300个案件，我觉得他明年一定会争取办400个案件，我决心要超过他——这就好像是工作车间里的生产竞赛。”^[89]

显而易见，由于竞争者数量庞大……（晋升锦标赛）很可能导致过度竞争。^[90]杨鹏说：“法院是被动受案……想多办就会有（自己上门的）吗？院里鼓励主动开拓案源。”因此，他经常深入银行、企业中，这些机构大多有大量债务纠纷，经他的宣传也都起诉到法庭……1996年他被任命为H法庭庭长。当地群众听说后纷纷来到法院寻求帮助。之前，H法庭平均年收结案300件左右。他来的当年，全庭收结案1310件……1997年全庭办案1440件，1998年达到1762件……1997年，杨鹏当选全国首届百名“中国优秀青年卫士”，1998年被最高人民法院评为“全国法院青年法官标兵”。^[91]

然而，一方面，由于“晋升激励对处于权力金字塔体系底层/边缘人员几乎无影响。”^[92]比如，杨鹏在H法庭的成绩带来了各种矛盾……主要还是同事间的矛盾：大家一起办案，先进是个人的；^[93]另一方面，由于晋升锦标赛所进行的晋升评价是自上而下的，并且完全取决于上级的政治偏好（比如，“上级”时而强调“依法裁判”的“法治意义”，时而又强调“稳定压倒一切”），“因此，制度所授予他的关于其行动规则的承诺是不可置信的……他随时处于因遭到否定而陷入可能受罚等窘境。”^[94]比如，有一次，院长在全院大会上公开说：“不要多办案，浪费精力。都是些小案子，诉讼费又没有多少。”杨鹏认为这是针对他和H法庭说的。多办案却得不到领导的认可（这是过度竞争的必然后果），他一下子被抛进无边的黑暗中。1999年，升任副院长呼声很高的杨鹏意外地被调到司法局当局长。^[95](www.daowen.com)

上述因素综合导致的后果是：一方面，“无法从晋升激励获得动力的官吏……其理性选择极可能是不积极作为等……如果其他制度不健全……那么可能导致基层‘靠山吃山靠水吃水’，贪污、勒索、攫利性行政等盛行。”^[96]另一方面，在官僚晋升过程中，上级领导显然喜欢重用、提拔“有工作能力，会处理事情”或者至少是“有眼力见，能听话”的下级官僚。而怎么才算“有工作能力，会处理事情”实际上很大程度上又取决于上级领导的政治偏好。比如，杨鹏虽然不被市委书记喜欢，但2001年年初，省高院一位领导得知全国有名的办案能手竟被调离法院，十分不满，打电话给O市中院院长，要求他无论如何要把杨鹏要回来。该年下半年，杨鹏被任命为G市法院副院长。^[97]

当然，通常情况下，普通职业官僚显然不可能合理预期这样一种颇具戏剧性和偶然性的“晋升激励”。因此，“当制度承诺不可置信时，他们的理性选择是：忽视制度，唯长官意志”。^[98]这个时候，官僚之间的“职业能力竞争”就会演化成为“忠诚度竞争”，甚至是“利益输送竞争”，造成竞争异化与激励扭曲。

左卫民等学者通过考察法院内部权力结构发现中国的司法实践已经形成了“司法二元化”现象，即司法实务者实际遵循的“行动规则”与“纸面上的法”存在较大出入。^[99]事实上，在我国当前的法律实践中，出于各种原因而导致“有法不依”的情况可谓不胜枚举。其中当然有部分是考虑法律实施社会效果而有意采取的“良性违法”，而更根本的，则是因为法律职业主义在集权官僚体制下的“合法化”困境。一方面，自上而下的晋升锦标赛“对于官僚体系中数量上占多数、位于金字塔体系下层或边缘的官吏，既缺乏充分激励，也无法让他们遵纪、尽责，这就必然造成制度实施与政策执行失败”。^[100]另一方面，官僚主义导致了晋升竞争异化与激励机制扭曲。广大基层职业官僚的个人晋升在很多时候无关乎其开展“合法化实践”的职业操守与能力，而在于其是否能够有效进入上级领导的“视野”并获得“认可”。这也意味着，在权力自上而下流动的体制中，由于行为导向不明晰，当司法必须与时俱进地服务于各种政治上的“中心工作”，^[101]并且需要尽可能达到满足领导预期的“工作能力”时，“依法裁判”实际上是非理性的，“权变执法”才是“理性选择”。

在官僚体系的运作中，一旦“向上负责”异化为“向上级负责”，就必然会导致在自上而下的政策执行与制度实施过程中遭遇行政障碍与地方壁垒。肖扬曾经指出：人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力的地方化……司法权力地方化逐渐显现出来的弊病影响了法制统一、独立审判这两项重要宪法原则的实现。^[102]在这里，尽管中央对于地方治理问题“有着‘随意干涉’的权力，体现在时常发生的自上而下大张旗鼓的整顿和运动等情形中。”^[103]但这反而倒过来“激励”了多数下层官僚在自我利益驱动下利用官僚集团的信息优势建构“攻守同盟”。搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事。^[104]许多研究发现，“同一政府机构常常扮演相互矛盾的角色，即向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级。”^[105]可以说，在等级森严、组织严密的“政法”体制之表象下，实际隐藏着的就是这样一幅官僚体系组织失灵的政治图景。