明晰事权是政府履行事权的前提，而如何履行事权则需要相应行政管理体系协调和制度构建。文物部门同样存在其他职能部门普遍存在的“财政资金依赖症”，各层级文物主管部门和各层级地方政府在履行不可移动文物事权过程中通常都强调扩大支出责任，多给予财政资金的支持。然而事权并不能简单地与支出责任画等号，有了钱不等于就能很好地履行事权。在各层级文物主管部门履行事权过程中，宏观管理体制和制度的顶层设计至关重要。顶层设计是事权履行的指针，是指导未来不可移动文物保护和利用的整体思路和组织保障。如果没有顶层设计，即使明晰事权，不可移动文物依然难逃多头管理、权责不清、缺乏国家层面的统筹协调等问题。不仅将导致财政资金绩效低下，还将影响不可移动文物事权履行。

不可移动文物相关事权是文物部门履行事权的重要领域。不可移动文物资产化改革将增加一系列不可移动文物治理相关事权，新增事权和原有事权划分在很大程度上关系到不可移动文物资产化改革的顺利推进。不可移动文物相关事权划分需要在遵循外部性、信息复杂性、激励相容性等划分原则的基础上，综合考虑我国政治体制和经济基础，从而构建起权责明确、多方参与、分级管理、系统完整的不可移动文物相关事权划分框架。通过“法律清单”确定不可移动文物相关事权划分的法律依据；通过“权利清单”界定政府、市场、社会三方的不可移动文物相关事权边界；通过“职责清单”明晰中央和地方政府的不可移动文物相关纵向事权划分；通过“部门清单”落实政府部门间的不可移动文物相关横向事权划分。

表14　不可移动文物事权划分矩阵

注：不可移动文物等级，1代表全国重点文物保护单位；2代表省级文物保护单位；3代表市县级文物保护单位；4代表尚未核定为文物保护单位的不可移动文物。

从不可移动文物相关事权划分方向来讲：依据不可移动文物等级，不可移动文物事权可分为全国重点文物保护单位事权、省级文物保护单位事权、市县级文物保护单位事权和尚未核定为文物保护单位的不可移动文物事权；依据不可移动文物事权要素划分，不可移动文物事权可分为决策权、执行权、支出权和监督权；依据不可移动文物事权职能分工，不可移动文物事权又可分为保护事权、利用事权、管理事权和研究事权。根据本节划分框架可以构建一个不可移动文物事权划分矩阵（表14）。

1.通过“法律清单”确定不可移动文物相关事权划分的法律依据

事权法定是维护不可移动文物相关事权划分权威性和稳定性的重要保障。在不可移动文物资产化改革中，不可移动文物保护、利用、管理、研究等相关事权划分需要明确列入法律、行政法规和部门规章。关于不可移动文物相关事权规定的法律层级应提至《文物保护法》，并在其他行政法规和部门规章中进行细化规定，从而形成完善的事权法定的法律体系。通过“法律清单”建设（表15），依法确定不可移动文物哪些相关事权交由政府，哪些事权向市场和社会让渡；政府间哪些事权划归中央，哪些事权交由地方，哪些事权中央与地方共担。以及对于部门之间关于不可移动文物的交叉事权如何处理。同时，也应以法律形式明确向市场和社会让渡的部门不可移动文物相关事权的规制体系，形成激励和约束并重的管理体系。此外，也应加强不可移动文物相关事权的执法能力建设，不断推进强制执法以及中央和地方联合执法，培育不可移动文物相关事权的市场和社会参与主体的守法理念。

表15　不可移动文物相关事权划分“法律清单”

续表

2.通过“权利清单”界定政府、市场、社会三方的不可移动文物相关事权边界

在不可移动文物资产化改革中，也应顺应国家治理体系和治理能力的现代化的要求，实现政府、市场、社会三方共治。将不可移动文物相关事权在横向上从政府向市场和社会分权，调整不可移动文物事权中政府、市场与社会的关系，加快政府职能转变，以市场效率作为政府事权确定边界，令政府退出不可移动文物开发利用的一般性竞争领域，并通过法律方式界定政府职能边界。同时鼓励、培育并支持市场和社会参与不可移动文物事权，建设市场管理和社会管理的制度基础设施，从而为市场和社会资本进入不可移动文物保护利用领域提供公平公正的制度环境，保障公平竞争、维护市场秩序、弥补市场失灵，从而贯彻十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在不可移动文物资产化改革中，合理界定其相关的政府职能及其与市场、社会的边界，处理好政府和市场、政府和社会的关系，是科学界定不可移动文物相关的中央和地方事权边界的基础。在政府事权边界清晰的基础上，再根据外溢性、信息复杂性和激励相容原则在各级政府间分配事权。对各级政府关于不可移动文物事权进行部分剥离，切实使政府职能聚焦于宏观管理和监督，也可以减轻财政负担和支出压力，同时也是在文物治理领域理顺政府与市场、政府与社会关系，调动市场和社会积极性的关键。

党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起基础性和决定性作用。应通过“权利清单”，合理界定政府、市场、社会三方的不可移动文物相关事权边界（表16）。不可移动文物的资产化改革的重要目标之一就是构建不可移动文物保护利用的市场体系。从总体来讲，不可移动文物保护、利用、管理、研究四项主要事权中，保护和管理事权应主要由政府承担，而利用和研究事权则应逐步向市场和社会分权。具体而言，从公共物品属性来讲，不可移动文物保护和管理属于纯公共物品，理应由政府承担，但也不排除引入市场和社会力量构建非营利组织或其他公益性组织，承担少部分不可移动文物保护和管理工作；不可移动文物利用事权在资产化改革中则应逐步向市场让渡，通过公共产权制度构建及交易平台建设，利用经济杠杆形成不可移动文物利用的市场体系，以市场手段优化资源配置，从而减轻政府职能和财政负担。对于不可移动文物利用领域的宏观管理、维护市场统一、创建有利于公平竞争的市场环境和市场秩序，则需要政府履行其相应职能。对于不可移动文物研究事权，结合“政事分开”的改革方向，应将研究事权逐步推向社会和市场，其中战略性、宏观性、基础性研究仍可由政府资助，而应用性研究则应交由市场主体和社会主体。

表16　不可移动文物相关事权划分“权利清单”

而所有关于不可移动文物保护、利用、管理和研究相关事权的法律法规、管理办法和标准制订、全国宏观战略性规划等的统筹制定均应由政府履行其职责。在解决市场体系和社会体系发育滞后、参与度不高问题的同时，不能脱离国家对于不可移动文物保护利用的总体方向和行政控制，防止和杜绝一切损害文物的可能性行为，使不可移动文物资产化改革得以在保障文物安全的前提下顺利推行。

3.通过“职责清单”明晰中央和地方政府的不可移动文物相关纵向事权划分

党的十八届五中全会明确提出要“适度加强中央事权和支出责任”。在新一轮财政体制改革中，尤其强调中央与地方事权的调整，财权和财力配置都要跟随事权的调整而调整。国务院印发的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）中对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署：“适度加强中央的财政事权。”“保障地方履行财政事权。”“减少并规范中央与地方共同的财政事权。”“建立财政事权划分动态调整机制。”根据中央和地方纵向事权划分总的指导思想，在不可移动文物资产化改革过程中，应通过“职责清单”明晰中央和地方政府在不可移动文物领域的相关纵向事权划分（表17）。注重将部分不可移动文物事权交由中央来履行，即事权上收。我国目前不可移动文物相关事权划分现状的基本特征是“中央决策、地方执行”，“上面点菜、下面买单”。大量决策权都在中央，大量执行权、支出权和监督权都在地方，即决策权的履行责任都在地方。所谓事权上收，主要是将部分不可移动文物事权的履行责任上收，减少决策权与履行责任的分离。对部分决策权，尤其是非全国重点文物保护单位的部分决策权下移，扩大地方的决策权；对部分执行权，尤其是全国重点文物保护单位的部分执行权上移，由中央来履行责任，以促进事权、财权财力相匹配。(www.daowen.com)

表17　不可移动文物相关事权划分“职责清单”

事关国家全局、国家形象、国家文化安全和全国人民利益的不可移动文物，以及跨区域大型不可移动文物、全国重点文物保护单位保护利用和管理、宏观资产监管、国家不可移动文物保护和发展利用总体布局、体现国家不可移动文物发展战略等重大共性关键技术研究和战略研究，必须完整集中到中央，减少委托事权，加强国家统一管理并由中央财政负担。同时强化国家文物局的宏观管理职责和能力，提高宏观管理相机抉择水平，增强对于全国不可移动文物保护和发展规划的前瞻性和科学性，完善顶层设计和制度供给。同时，国家文物局也应进一步简政放权，给予地方政府在不可移动文物开发利用中微观事务的管理，建立省级辖区责任，省级文物部门负责各自辖区内省级及省级以下文物保护单位的文物行政管理、利用工作。使地方在国家统一制度框架内，因地制宜充分发挥主观能动性，统筹地区非全国重点文物保护单位不可移动文物整体保护和开发利用的资产化进程，促进区域内不可移动文物整体保护和开发利用水平的均衡，发挥中央和地方两个积极性。此外，在不可移动文物资产化进程中，中央和地方共同事权是科学合理划分政府间事权的重点和关键。共同事权应以跨区域大型不可移动文物相关事权、各级不可移动文物监督事权为主，并根据经济社会发展和形势变化采取动态调整。明确承担共同事权的主次，尽量减少政府管理上的职能交叉、权责模糊和监管盲区。

4.通过“部门清单”落实政府部门间的不可移动文物相关横向事权划分

由于不可移动文物保护和管理具有很强的专业性，在实际管理工作中，与自然资源部、住房和城乡建设部、生态环境部、水利部、农业农村部、文化和旅游部、交通运输部、国家林业和草原局（国家公园管理局）等多个国务院组成部门和部委管理的国家局出现事权交叉的情况，应在产权清晰的前提下，明晰事权。明确不可移动文物保护和管理相关职能交由文物主管部门统一行使，保证“一物一权”，避免政出多头，权责不清。

结合中央与地方对于不可移动文物相关事权调整，可以通过“部门清单”进一步理顺国家职能部门之间不可移动文物相关横向事权划分（表18）。按照宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职责定位，解决部门间权责交叉、多头管理的问题。原则上一项事权应由一个部门负责，以减少职能交叉和模糊。确需多个部门共同实施的事权，应明确牵头部门，分清主次责任，同时也为地方政府机构改革提供示范。

表18　不可移动文物相关事权划分“部门清单”

【注释】

[1]根据《文物保护法》第八条：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”第九条：“公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”第十五条：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告施行。”

[2]《中华人民共和国文物保护法实施条例》第八条规定：“全国重点文物保护单位和省级文物保护单位自核定公布之日起1年内，由省、自治区、直辖市人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，设置专门机构或者指定专人负责管理。设区的市、自治州级和县级文物保护单位自核定公布之日起1年内，由核定公布该文物保护单位的人民政府划定保护范围，作出标志说明，建立记录档案，设置专门机构或者指定专人负责管理。”

[3]《长城保护条例》第四条规定：“国家对长城实行整体保护、分段管理。国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。”

[4]《大运河遗产保护管理办法》第四条规定：“国家设立的大运河保护和申遗省部际会商小组，协调大运河遗产保护中的重大事项，会商解决重大问题。国务院文物主管部门主管大运河遗产的整体保护工作，并与国务院国土、环保、交通、水利等主管部门合作，依法在各自的职责范围内开展相关工作。大运河沿线县级以上地方人民政府文物主管部门，负责本行政区域内的大运河遗产保护工作，依法与其他相关主管部门合作开展工作，并将大运河遗产保护经费纳入本级财政预算。”

[5]《文物保护工程管理办法》第六条规定：“国家文物局负责全国文物保护工程的管理，并组织制定文物保护工程的相关规范、标准和定额。”第十条规定：“文物保护工程按照文物保护单位级别实行分级管理，并按以下规定履行报批程序：（一）全国重点文物保护单位文物保护工程，以省、自治区、直辖市文物行政部门为申报机关，国家文物局为审批机关。（二）省、治治区、直辖市级文物保护单位保护工程以文物所在地的市、县级文物行政部门为申报机关，省、自治区、直辖市文物行政部门为审批机关。市县级文物保护单位及未核定为文物保护单位的不可移动文物的保护工程的申报机关、审批机关由省级文物行政部门确定。”

[6]《全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法（试行）》中规定：“市县级文物行政部门对辖区内的全国重点文物保护单位文物保护工程，应及时开展检查工作”；“省级文物行政部门对辖区内的全国重点文物保护单位文物保护工程每年度组织开展检查”；“省级和市县级文物行政部门可以对辖区内的全国重点文物保护单位文物保护工程联合开展检查工作”；“我局负责制订工程检查的管理制度、技术规范，开展监督抽查”。

[7]刘尚希.自然资源设置两级产权的构想——基于生态文明的思考[J].经济体制改革，2018（1）.