公共产权是财产权，事权是行政权。在不可移动文物资产化改革过程中，不可移动文物公共产权结构化所构建的所有权、用益物权和规制权三重权利体系，需要明确权利体系中各项权能履行的行政主体，即公共产权与事权如何协调划分的问题。基于事权分配主体和履行客体两个维度，也应理顺并构建纵向产权关系（即中央和地方政府之间的产权关系）和横向产权关系（即政府与经济社会主体之间的产权关系）^[7]。

1.公共产权与事权的纵向协调关系

公共产权源于所有权，并在所有权基础上进行各项权能的分解和重构。对于所有权，我国是公有制为基础的国家，国有资源性资产由国务院代理行使所有权，但地方政府实际上以国家名义实际代行资源性资产所有权，“全民所有”变异为“分级所有”，中央与地方在国有资源性资产产权关系问题上一直模糊不清。公共产权结构化则为理顺中央与地方在行使国有资源性资产财产权利的事权划分问题上提供了清晰的解决途径。

可将公共产权分解为所有权（自物权）、用益物权（他物权）和规制权（国家公权）三重权利体系，其对应的各项权利体系的履行主体也可以随之分解。国有资源性资产的所有权（自物权）履行主体只能是代表全体人民的中央政府。用益物权（他物权）的决策权可以部分转移给地方政府，即将部分占有权、使用权和收益权等用益物权权能的决策权让渡给地方政府。而规制权（国家公权）则应酌情由中央和地方政府共同承担。

构建以所有权（自物权）、用益物权（他物权）和规制权（国家公权）为核心的不可移动文物公共产权结构体系，应在政府治理中实现不可移动文物保护利用传承的“三权分离”和“三权分立”。对应所有权（自物权）体系，剥离文物主管部门代行国务院的所有者职能，将不可移动文物纳入国有资源性资产管理体系，其所有者职能划归国资委统一行使。建议成立不可移动文物资源资产管理委员会，由国资委领导，负责不可移动文物资源资产评估、交易和收益管理，行使全民所有不可移动文物所有者权利。对应用益物权（他物权）体系，应探索中央和地方分级代理行使制度，全国重点文物保护单位由中央代理行使，非全国重点文物保护单位由省级人民政府代理行使，用益物权权能（如占有权、使用权、收益权）可全面推向市场，充分引入市场力量实现不可移动文物整体利用传承。对应规制权（国家公权）体系，由国家各级文物主管部门行使，可考虑全国重点文物保护单位及大型跨区域不可移动文物规制权由国家文物局直接行使，人权、财权、事权统一由中央落实和保障，减少地方行政干预、降低监管成本、提高监管效率。另由省级文物主管部门负责辖区内非全国重点文物保护单位规制权行使。

就不可移动文物保护、利用、管理和研究四方面，政府应履行保护和管理事权以及利用和研究事权的决策权。同时对应中央和地方两级架构，可将不可移动文物原有的四类级别（全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位、尚未核定为文物保护单位的不可移动文物）简并为两级，即全国重点文物保护单位和其他不可移动文物。关于不可移动文物保护相关事权，全部级别不可移动文物保护相关事权均应由所有权（自物权）权利人即中央政府履行，其中全国重点文物保护单位保护相关事权应由中央政府直接履行，其他不可移动文物保护相关事权可由中央政府委托地方政府履行。关于不可移动文物利用相关事权，应由用益物权（他物权）权利人履行，其中全国重点文物保护单位利用相关事权的决策权应由中央政府履行，其他不可移动文物利用相关事权的决策权可由地方政府履行。关于不可移动文物管理相关事权，应由规制权（国家公权）权利人履行，其中全部级别不可移动文物的征税权和收益分配权均应交由中央政府履行。全国重点文物保护单位的保护地役权应交由中央政府履行，其他不可移动文物的保护地役权可交由地方政府履行。全国重点文物保护单位的监管权应由中央政府和地方政府共同履行，其他不可移动文物监管权可交由地方政府履行。关于不可移动文物研究相关事权，应由用益物权权利人履行，全部级别不可移动文物的研究相关事权均可由中央政府和地方政府共同履行（图8）。(www.daowen.com)

图8　不可移动文物相关事权与公共产权纵向协调关系

2.公共产权与事权的横向协调关系

公共产权与事权的横向对应关系是指公共产权与履行相关事权的客体，即各级政府与市场主体和社会主体之间界定产权关系，从事权履行的角度讲即是政府如何向市场和社会分权，从公共产权结构化的角度讲则是所有权权能分解后怎样向市场和社会流转，使市场主体和社会主体成为公共产权部分权能的权利人。公共产权与事权的横向对应关系应以纵向对应关系为基础和准绳，地方政府在向市场主体和社会主体让渡权利时不得超越公共产权纵向划分所赋予的地方政府权限内的权能。

在不可移动文物保护、利用、管理和研究相关事权由相应公共产权权利主体履行的基础上进行履行客体的划分。国家所有不可移动文物的所有权必须由政府履行，其保护事权也应主要由政府承担，此外，用益物权权利人也应承担相应的部分保护事权。不可移动文物的用益物权可让渡给市场主体和社会主体，即其利用和部分研究事权可推向市场和社会。规制权的行使主体应为政府并可部分向公益性社会组织让渡，即其管理事权也应以政府为主，以社会组织为辅（图9）。

图9　不可移动文物相关事权与公共产权横向协调关系