我国在不可移动文物相关事权划分方面，相关法律、行政法规、部门规章和规范性文件仅作出了概括性描述，其对于各级政府和文物主管部门以及各级文物保护单位的事权划分不够完整清晰、缺乏法律依据。同时也普遍存在政府在不可移动文物方面事权越位与缺位共存，中央和地方政府间事权划分粗线条、职能重叠、“上下一般粗”，事权与支出责任“重心过低”、过分下沉、基层政府负担过重的问题。

1.事权划分法律依据缺失

虽然我国目前已经颁行的相关法律、行政法规、部门规章和规范性文件已对不可移动文物事权的划分和履行提供了重要依据，但仍不够完善明晰。首先，部分不可移动文物事权划分法律依据缺失。政府履行不可移动文物事权必须有法可依，而某些重要的不可移动文物事权却至今未纳入立法程序。例如，辟为国家考古遗址公园的不可移动文物保护、利用、管理、监督的事权并无法律规定，《国家考古遗址公园管理办法（试行）》（2009）缺乏法律效力，同时对于事权划分也语焉不详。此外地方政府力推文物旅游，将不可移动文物辟为景区的乱象日趋严重，却缺乏有效的执法依据来进行遏制。其次，除不可移动文物部分事权缺乏法律规定外，大多数不可移动文物事权划分的法律法规条款过于粗略，缺乏相对明晰和分级指导的制度规范，导致不可移动文物事权纵向划分不合理和横向协调难落地。

2.政府在事权履行中越位、缺位与错位问题并存

从不可移动文物相关事权履行客体角度，不可移动文物保护需要发挥政府、市场、社会的协同作用，以形成三方共治的文物治理体系。而在当前不可移动文物事权划分中，政府事权越位与缺位并存，导致行政资源绩效较低，市场和社会资本难以进入不可移动文物保护和开发利用领域，市场和社会在不可移动文物保护和开发利用中长期缺位。一方面，政府在不可移动文物治理中存在越位。政府直接承担某些本可以或本应该由市场承担的事务，如展示工程、环境整治工程、考古遗址公园建设以及运营管理。文物部门大量精力用于相对琐碎、劳动密集型的行政工作。而另一方面，政府在不可移动文物法制和制度建设方面的缺失，导致保护、监管等约束性事权以及展示、利用等服务性事权均存在严重缺位。文物治理停滞在头痛医头、脚痛医脚，顾此失彼的困境。

从不可移动文物相关事权分配主体来看，不可移动文物横向协调，包括部门间的横向协调和区域间的横向协调。就部门间的横向协调而言，对于以长城、大运河、丝绸之路、茶马古道为代表的大型线性文化景观，仅粗略描述与其他部门的合作“依法在各自的职责范围内开展相关工作”，而并未对部门之间的事权划分及具体协调机制进行相关规定，导致部门之间横向事权难以落地。此外政府职能部门之间关于不可移动文物事权划分交叉含混。不可移动文物在管理过程中与自然资源部、住房和城乡建设部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部等部门的事权交叉十分普遍，却缺乏事权执行的法律准则。如上述大型线性文化景观以及部分占地辽阔的不可移动文物往往横跨数省，其区域间横向协调事权统筹和协调同样无法可依。(www.daowen.com)

3.事权重心过分下沉

关于不可移动文物事权纵向划分，中央政府承担事权过少，而市县级地方政府实际上几乎承担了各级不可移动文物全部事权。基层文物部门事权履行过分下沉，事多钱少，运行紧张。

文物部门事权与支出责任下沉的现状也可以从文物部门中央支出占比和中央公务员占比数据中体现。文物部门中央支出占比和中央公务员占比均远低于我国总水平，中央事权明显弱化。根据相关统计数据（表13），我国2015年文物业中央支出占比仅为5.58%，且总体呈下降趋势。对比我国平均水平，2015年全国一般公共预算支出为175768亿元，而中央本级一般公共预算支出仅为25549亿元，即公共财政预算中央本级支出约占全国财政支出的14.5%。再对比世界其他国家水平，美、英、法中央本级支出占比均高于50%，经济合作与发展组织国家（OECD）平均为46%。从人员占比看，根据《中国文物年鉴（2013）》统计数据，2012年全国各地区文物主管部门从业人员数目为7593人，其中中央92人，即中央文物主管部门从业人员仅占全国文物主管部门从业人员的1.21%。而我国中央政府公务员占公务员总数的6%，世界平均占比则为三分之一左右。文物系统中央公务员占比不仅远低于世界平均水平，更远低于我国总水平。从文物部门中央支出占比和中央公务员占比数据可见，我国政府部门普遍存在的事权与支出责任履行下沉的现状，在文物部门尤其严重，导致文物部门治理难以匹配国家治理体系和治理能力的现代化。

表13　“十二五”期间文物业中央支出占比

数据来源：《中国文物统计年鉴（2012—2016）》。