在2012年《政府工作报告》中首次提出“建立公共资源出让收益的全民共享机制”。此后，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确提出：“建立公共资源出让收益合理共享机制。”将其置于“形成合理有序的收入分配格局”，并将其作为一种“再分配调节机制”。^[16]

收益全民共享是在我国市场经济体制不断向纵深发展而由于贫富差距引发的社会矛盾日益凸现的情况下，为缩小公共资源配置不公引发收入差距的“马太效应”而选择的一种经济利益协调机制。不可移动文物作为公共资源的重要组成部分，随着其开发利用的经济利益逐步显现，不可移动文物收益及其分配机制也应逐步得到重视和完善。

1.不可移动文物收益形成路径

收益是“在期末、期初保持同等富裕程度的前提下，一个人可以在该时期消费的最大金额”^[17] 。不可移动文物资产收益是收益主体在一定时期内因处置不可移动文物资产所有权、用益物权、规制权等相关权益所拥有的货币收入。

不可移动文物收益按照形成路径，主要分为两种：一是在私法层面基于私权的物权收益，二是在公法层面基于国家公权力的规制权收益。基于私权的物权收益是不可移动文物所有权收益以及用益物权结构化并进入市场流转后所形成的收益；基于国家公权力的规制权收益是指政府在依法规制不可移动文物各项经济活动中获得的税收收入和非税收入（图6）。此外，来自公益性组织及社会捐赠的其他收益暂不列入讨论行列。

（1）物权收益。物权收益分为所有权（自物权）收益和用益物权（他物权）收益。所有权收益是基于财产所有者身份取得的权利出让收入。用益物权收益是基于财产实际占有和使用所取得的权益收益。国家、集体、个人所有不可移动文物的法人代表，均可以依据其所有者身份出让部分权能而获取收益。基于所有权所派生出来的占有权、使用权等用益物权权能的权利人，可以通过其合法的开发经营活动获取用益物权收益。

图6　不可移动文物收益形成路径图示

（2）规制权收益。规制权收益是国家基于公权力受托身份取得的税费收入。税费既包括一般性的不可移动文物开发单位作为普通经济部门依法缴纳的相应税费，也包括特殊性的调节不可移动文物开发的特殊税费。“税”和“费”虽均体现为货币形态的公共收入，但其性质并不相同。税收收入是为满足国家公共服务职能而凭借政治权力强制地无偿地取得的一般性财政收入；而收费则是针对特定主体，它是行政部门或者事业单位由于向社会提供特定服务而取得的财政收入。对于不可移动文物，其规制权收益可分为税收收入和行政规费收入：当前我国尚未对不可移动文物开发利用征收资源税，也并没有针对不可移动文物的税收优惠政策。随着不可移动文物开发利用市场化程度的深入，可开展文物征税的相关研究。行政规费收入是国家通过行政管理权获取的收入，即为个人或企业提供特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。行政规费主要为弥补国家或有关单位在不可移动文物保护开发利用过程中所产生的管理支出费用。

2.不可移动文物收益分配主体

不可移动文物资产收益分配主体问题是分析不可移动文物资产收益分配制度的逻辑起点。不可移动文物收益主体是享受支配不可移动文物公共产权各项权能的经济收益并因此承担经济责任的利益主体。因此，对不可移动文物收益进行分配，首先应明确其收益分配主体。不可移动文物收益分配主体应包括不可移动文物所有者、用益物权权利人、行使规制权的政府以及原住民。

（1）不可移动文物所有者。不可移动文物所有者基于不可移动文物的所有权，应获得相应受益，即不可移动文物所有权收益。法律赋予不可移动文物所有者地位，则其所有权就具有完全排他性特征，任何组织和个人都不能侵犯不可移动文物所有者的合法权益以及由此产生的获取资产收益的权利。不可移动文物所有权收益既可以通过所有者对不可移动文物进行直接开发利用获得，也可以通过行使对不可移动文物的处分权能，将用益物权即占有权、使用权、部分收益权分离并出让部分权利，获取不可移动文物地租（租金）收益。国家所有不可移动文物的物权收益，则来自于基于所有者权益获取的不可移动文物地租（租金）收益，即所有权收益。根据地租理论，不可移动文物地租（租金）包含不可移动文物级差地租Ⅰ和垄断地租。级差地租Ⅰ指由于不可移动文物存留的真实性、完整性、可观赏性、文物蕴藏质量和丰度等差异使拥有优等资源的所有者获取的超额利润。垄断地租则是指由于不可移动文物稀缺性所造成的需求大于供给，所有者可以按照高于实际价格的垄断价格让与部分权能而获得的超额利润。

（2）用益物权权利人。不可移动文物各项用益物权的权利人是不可移动文物开发利用活动中重要的利益主体。不可移动文物所有者通过将不可移动文物交由用益物权权利人开发经营而实现不可移动文物的各项用益物权，其收益可全部或部分归不可移动文物用益物权权利人所有。

根据地租理论，不可移动文物用益物权收益属于级差地租Ⅱ，即不可移动文物用益物权权利人对不可移动文物标的物连续追加投资所获得的超额利润。因这部分利润为追加投资所得，属于投资收益，应归用益物权权利人所有，其投资过程中产生的风险与不确定性，也应完全由投资者即用益物权权利人承担。如在不可移动文物标的物开发利用过程中，其所有者已先期进行投资，则应让渡用益物权权利人部分收益权，并保留部分收益权。

由于追求利益最大化是“理性人”的必然行为，在监管不到位的情况下，用益物权人也可能产生不可移动文物破坏冲动，需要监管力量进行制衡。此外，不可移动文物用益物权权利人在开发利用不可移动文物过程中给文物本体及周边环境带来的负面影响或损害，以及影响或危害到不可移动文物所在地原住民的生存和发展的权利，按照责、权、利一体原则，不可移动文物用益物权权利人应承担经济补偿责任。

（3）行使规制权的政府。政府是在不可移动文物开发利用过程中，代表社会公共利益维护文物安全，对用益物权各项权能权利人的行为进行约束和规制的主体。政府的主要职能是在保障不可移动文物所有者充分完整地行使所有权的基础上，制定不可移动文物考古发掘、本体保护、环境整治、管理监测、开发利用等政策，并向不可移动文物用益物权各项权能权利人提供公共产权出让、流转、登记、资质审查等服务，保证不可移动文物资产安全及可持续利用和发展。政府对于不可移动文物的一系列规制活动无法直接给其带来直接经济收益，而是通过公共财政即税费形式参与不可移动文物收益分配。

（4）不可移动文物所在地原住民。遗产地的原住民应享有传统资源权（Traditional Resource Rights）^[18]。不可移动文物所在地原住民是不可移动文物保护和开发利用过程中直接被影响者，也是重要的利益相关者，对于原住民的利益保护事关社会与民生稳定。不可移动文物所在地原住民在法理上拥有决策影响权，但原住民通常并不直接参与不可移动文物收益分配过程，而是可以从不可移动文物保护开发利用过程中分享就业机会和社会福利。作为公共服务供给者和地方经济发展推动者的不可移动文物所在地政府，应将原住民纳入不可移动文物收益分配主体中，通过制度建设使原住民也能分享资产收益，并享受文物保护地役权收入及文物补偿收入。

3.不可移动文物收益分配路径

（1）当前我国不可移动文物收益及收益分配存在问题。当前我国不可移动文物资产出让收益存在突出问题。一是非市场定价导致收益流失。非市场定价导致的收益流失包括资源错配导致的收益流失和行政干预导致的收益流失，不可移动文物所有者权益缺乏制度保障。二是出让收益分配高度失衡。经营企业获益比例过高，而政府及不可移动文物所在地原住民利益缺乏制度保障，获益比例过低。三是不可移动文物开发利用过程无法体现其完全价格和完全成本。不可移动文物开发经营者往往不会考虑通过创新、经营和制定长期发展战略，而是按照经济利益短期最大化的原则作出开发决策，而由此带来的社会成本却需要更大范围更大规模的主体来承担。四是不可移动文物收益监管问题。政府从不可移动文物开发利用中获取的收益往往由地方政府或相关管理部门支配，难以纳入公共预算来统筹安排使用，导致不可移动文物收益使用地方化、部门化，收益运用缺乏制度保障和有效监督，也难以通过预算机制来实现共享。

（2）不可移动文物收益的初次分配和再分配。不可移动文物的收益分配可分为两个环节：初次分配和再分配。初次分配是指通过市场机制进行的分配，即在不可移动文物公共产权各项权能进入市场进行流转，以市场机制提高资源配置效率，且公民拥有公平的机会获得权能及其相应收益。再分配是指通过预算机制进行的分配，即国家基于不可移动文物所有者权益所获得的收益通过国家预算安排，为公共服务提供财力保障，并基于收益全民共享原则在央地间（纵向）、区域间（横向）、代际间（时间）进行公平分配，保障社会成员都能平等分享文物资源收益（图7）。通过不可移动文物收益的初次分配和再分配，实现不可移动文物收益分配“效率”与“公平”的耦合，最终实现不可移动文物收益的全民共享。

图7　不可移动文物收益分配图示

不可移动文物所有者权益收益分配，对于集体和个人所有不可移动文物，其收益通过不可移动文物公共产权的市场交易即可获得，属于初次分配环节；用益物权权利人权益收益分配也主要在初次分配环节完成；行使规制权的政府的权益收益主要通过在初次分配环节的税费调节过程获得，亦完成于初次分配环节。不可移动文物所在地原住民的权益收益即可以在初次分配环节获取（如文物保护地役权收益），也需要通过国家和政府的再分配机制获取（如不可移动文物税收收入）。而对于国家所有不可移动文物，其真正所有者为全体人民，其收益获取途径主要是国家通过预算机制对不可移动文物收益的再分配，从而达到收益的全民共享。(www.daowen.com)

对于不可移动文物收益分配而言，一个重要问题是确定不可移动文物收益分配合理的留存比例与收益共享比例。收益留存比例体现在两个环节，第一个环节是在初次分配阶段，在不可移动文物公共产权结构化并进入市场流转、权能发生转移后，其收益格局也将被重新划分。要协调各个收益主体的利益关系，确定收益在各个收益主体之间的分配比例，如基于国家所有权的所有者权益留存比例、税费设置等。在这个环节，留存比例过高则影响不可移动文物开发利用的经济激励，留存比例过低则易扩大贫富差距，有失社会公平。第二个环节是再分配阶段，确定不可移动文物收益多大比例留存用于文物保护专用资金，多大比例共享用于公共服务支出，留存比例过高则产生资金沉淀，留存比例过低则弱化不可移动文物对于经济社会发展的贡献作用。关于不可移动文物收益分配中的留存比例和共享比例问题，尚需要在其深化市场化进程中不断验证。除了不可移动文物收益分配的留存比例问题，不可移动文物收益在区域间（横向分配，“资源诅咒”问题）与代际间（时间分配，“代际公平”问题）的分配问题也值得在未来研究和实践中作进一步探讨。

【注释】

[1]刘尚希.公共产权问题需要系统法律规制[N].检查日报，2014-08-14.

[2]刘尚希、吉富星.公共产权制度：公共资源收益全民共享的基本条件[J].2014，10（5）：68-74.

[3]刘尚希、吉富星.公共资源的公共产权不能缺位[N].北京日报，2015-01-12.

[4]吉富星.所有制实现形式与产权结构化的研究——兼论我国公共产权改革[J].财政部财政科学研究所，2014，06：2.

[5]查尔斯·A.赖希.新财产权[EB/OL].翟小波，译.新财产权的提出根源于政府供给的增长，政府供给以及相伴随的法律制度的兴起，增加了政府的权力，侵蚀了个人的独立性，甚至会“购买”到公民宪法性权利的放弃。因此，要对政府供给这种财富以财产权的形式，加以宪法保障、实体保障和程序保障。“新财产权”即政府通过各种方式给付公民的福利也应当成为一项财产权利而受到保护，如专营权、合同、补助、公共资源的使用、服务等。“新财产权”的实质是政府权力的财富化。

[6]贺海仁.私法、公法和公益法[J].法学研究，2006（6）：154.

[7]中国大百科全书编辑委员会、法学编辑委员会.中国大百科全书·法学[M].中国大百科全书出版社，1984：692.

[8]刘尚希、吉富星.公共产权制度：公共资源收益全民共享的基本条件[J].2014，10（5）：68-74.

[9]李松森.国有资产管理[M].北京：经济科学出版社，2003.

[10]植草益.微观规则经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.

[11]梁慧星、陈华彬：物权法（第四版）[M].北京：法律出版社，2008：377.

[12]李学稳、秦昕.我国自然资源使用权的物权理论分析[J].天津师范大学学报（社会科学版），2008（6）：27-31.

[13]刘书燃.税收与国家征税权之横向结构[J].法制论丛，2008（3）.

[14]刘尚希.公共产权问题需要系统法律规制[N].检查日报，2014-08-14.

[15]习近平文物保护简史[EB].新华网，2015-01-11.

[16]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：中央文献出版社，2014.

[17]J.R.希克斯.价值与资本[M].薛蕃康，译.北京：商务印书馆，1982.

[18]Posey D.A，Dutfield G.Beyond Intellectual Property：Toward Traditional Resource Rights for Indigenous Peoples and Local Communities[M].Ottawa：International Development Research Centre，1996.