当前我国不可移动文物在法律和经济层面的突出问题，可总结为一句话：公权不公、私权不私。所谓公权不公，是在公法层面基于国家公权力对于不可移动文物直接开发利用和经营管理经济主体的行政控制，由于缺乏与其市场化进程相适应的法律依据和相应规章制度而不断减弱；所谓私权不私，是我国虽然基于《物权法》拥有不可移动文物名义上的法权形态，在不可移动文物开发利用中却没有或缺乏对于物权的规范和制约作用。不可移动文物资产的使用和处置主要受地方政府和相关部门的行政干预，甚至转包给旅游经营公司，导致不可移动文物所有权“虚置”。而“公权不公、私权不私”的根本原因，在于不可移动文物公共产权制度的长期缺位。

1.所有权在法律和制度层面模糊不清而“虚置”

根据我国《物权法》第二编第五章第五十一条：“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。”此处“法律规定”可以依照的法律现只有《文物保护法》。《文物保护法》第五条规定：“古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有。国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。”由于暂无“国家另有规定”，根据《文物保护法》，不可移动文物的所有类别，包括古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代史迹及代表性建筑的所有权均为国家所有，且无论土地所有权是国家所有还是集体所有、何种使用权，依据法律规定不可移动文物所有权均为国家所有。《文物保护法》第六条规定：“属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。”也就是说，除了建筑类不可移动文物，古遗址、古墓葬、石窟寺均应为国家所有。

而与《文物保护法》有出入的是，根据第三次全国文物普查成果（表9），各个类别不可移动文物所有权均分为国家所有、集体所有、个人所有、不明和混合所有（含两种或两种以上所有权类型）。根据统计数据，中国76万处不可移动文物，约44%为国家所有、35%为集体所有、20%为个人所有，其余为混合产权或不明。不可移动文物各类别的权属统计中，古遗址、古墓葬、石窟寺及石刻三类国家所有均只不到70%，而古建筑和近现代重要史迹及代表性建筑两类个人所有均超过30%。

表9　第三次全国文物普查各类不可移动文物所有权统计

如依据《文物保护法》，不可移动文物名义上均为国家所有，且根据物权法，国家也享有私法意义上全部不可移动文物的财产所有权。虽然《文物保护法》明确提出：“国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。”但不可移动文物的突出特征即是文物本体与所处土地紧密附着无法分割，其对于不可移动文物所有权和所依附土地所有权分割开来的规定在实际操作中难以实现。第三次全国文物普查成果中关于不可移动文物国家和集体的权属划分，也是基于不可移动文物所处土地的所有权。

在传统计划经济背景下，我国没有明确地把不可移动文物作为资产对待并建立一套完整的不可移动文物资产利用制度，从而产生了不可移动文物资产所有权的变形——国家所有资产的所有权碎片化和集体所有资产的所有权极大削弱。首先，国家名义上完全控制不可移动文物的保护和开发利用，其方式和过程受国家集中计划管理，国家作为不可移动文物国家所有权的主体，同时具有公权力主体和民事主体的双重属性：作为政治实体的国家具有公法人格，以行政主体身份行使国家公权力；作为法人的国家又具有私法人格，以民事主体身份参与民事流转。由于目前国家并未对不可移动文物所有权的行使进行界定，各级政府对于不可移动文物的权力行使范围也没有做出规范，使国家作为不可移动文物管理者的行政权力与不可移动文物所有人的财产权利混为一体，导致了国家、集体所有权与国家行政规划和管理权合一，且所有权从属于行政权，同时行政权的部门、地区分割又导致所有权碎片化。而不可移动文物开发利用的经营权转移给旅游公司，则其实际上很大程度上旅游公司获得了不可移动文物资产的使用权和收益权。其次，国家严格限制集体对其拥有土地的占有、使用、处置的权能，集体土地受各级行政机构的严格控制。不可移动文物集体所有权的削弱，使其在经济活动中也缺乏作用力，不可移动文物集体所有权的实际经济意义几乎丧失。此外，关于个人所有的不可移动文物，多为明清、民国或近现代建筑类不可移动文物，而受到国家保护不可移动文物公权力的限制，即使这类不可移动文物产权为个人所有，也很难根据《物权法》规定，对其个人所有文物类不动产行使所有权，即“依法享有占有、使用、收益和处分的权利”（《物权法》第二编第四章第三十九条）。(www.daowen.com)

2.政府与市场边界不清带来的文物安全隐忧

政府与市场的关系有两层涵义：一是作为经济社会管理者的政府与市场的关系，其核心是公共权力的行使方式和边界；二是作为所有权人的政府与市场的关系，其核心是公共产权的运行方式与边界。^[8]其中第二种关系实质是所有权和公共产权的关系问题。公共产权制度的缺位使不可移动文物政府与市场关系和边界模糊不清，在城市更新、城镇扩张、基础设施建设、旅游开发的趋利行为驱使下，缺乏规制破坏性行为的有效制度基础。不可移动文物开发利用过程中，一种常见情况是“政府越位”：地方政府派出机构负责管理不可移动文物旅游景区，并在经济利益驱动下演变成景区开发、建设、经营主体。行政权力的过度介入导致了不可移动文物的非市场化经营。这种经营模式往往因体制机制问题导致资金不足而影响开发进程，基础设施、公共设施和旅游服务质量欠佳，规划管理混乱低效，阻碍了相关旅游和文化产业发展。同时由于政府既是管理者又是经营者，从而影响了监督的有效性和公正性，不利于不可移动文物的有效保护和合理利用。另一种常见情况则是“政府缺位”：将用益物权（经营权）让渡给企业后，政府便失去对于经营过程的规制权，导致所有权被经营权代替。这种对于所有权和经营权的粗暴划分，导致政府与市场边界固化，缺乏弹性，政府对于不可移动文物保护公权力受到侵害却缺乏产权制度保障。

3.社会融资与市场化交易机制难以建立

公共产权缺失导致社会资本缺乏有效的制度渠道进入文物保护和开发利用领域。不可移动文物保护和开发利用资金，一方面面临财政投入不足所带来的捉襟见肘，另一方面由于缺乏社会融资机制及融资平台导致公益性资金和社会捐赠无法进入文保行业。此外，我国不可移动文物有偿使用制度和市场化定价与交易机制长期缺失，使不可移动文物价格偏离市场准价体系，政府以所有者身份进行控制，导致资源配置完全行政化，其价格无法反映不可移动文物的价值、供需、稀缺、外部性，市场机制无法对资源配置起基础性作用。即使在个别不可移动文物经营权出让过程采用“招牌挂”，但也只是形式上的市场出让方式而实际上仍是行政主导，难以遵循市场规则。由于忽视了对不可移动文物的价值管理以及不可移动文物的商品属性，不可移动文物既不能作为资产投资，也不能进行产权的转让和置换，所有者权益无法在经济上得到实现，也破坏了资源的优化配置。

4.不可移动文物资产收益难以实现全民共享

国家作为不可移动文物所有权人应对不可移动文物享有全面支配权，但由于国家所有这一概念本身的抽象性和模糊性导致其行为能力的局限性，同时，也没有建立制度渠道确保国家对不可移动文物的占有、使用、收益和处分的权能。虽然名义上国务院作为国家代表行使其权力，但实际是将其权力委托给部门或地方政府行使，这种“谁开发、谁受益”的传统模式使国家所有者权益无法得到保障，其开发涉及中央政府、地方政府、开发公司、文物所在地民众等多方利益主体，而缺乏合理的利益分配机制，导致不可移动文物名义上为国家或集体所有，但收益大部分归属地方企事业单位，国家和文物所在地民众没有分享到应有收益。以博物馆、遗址公园或以其他方式进行经营的不可移动文物经营收入散落于地方和各部门，而经营权转包的不可移动文物，实际上形成了旅游公司行使占有权、使用权、收益权。由于不可移动文物的财政收支不规范，导致所有者收益权旁落，不可移动文物产权收益流失，不可移动文物收益的全民共享更无从谈起。