在推进不可移动文物中央和地方相关事权和财权改革的同时，还应考虑不可移动文物事权履性的财力约束和财力分配问题。十八届三中全会文件特别强调“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，即意味着对于央的财力分配现状不予以过多变动。中央与地方政府间财力调整的主要手段为转移支付，包括一般性转移支付和专项转移支付。2015年中央对地方转移支付资金达到5万亿元，其中专项转移支付资金2.16万亿元。在不可移动文物资产化改革中关于中央和地方财力的调整，除了维持原有不可移动文物相关专项转移支付，还应逐步加强地方政府履行不可移动文物相关事权的自有财力保障。

1.加强地方履行不可移动文物相关事权的自有财力保障

在中央和地方财力调整中，如果转移支付规模过大，会增加体制损耗成本，也不利于地方统筹安排财力。因此，增强地方政府自有财力是保障履行地方事权的基本途径。在不可移动文物资产化改革中，应在中央和地方政府间合理分配不可移动文物的物权收益和规制权收益，并以法律和制度形式维护其财力分配的稳定性和连续性，避免继续增大不可移动文物相关转移支付比重。依据上一节不可移动文物相关事权划分框架，全国重点文物保护单位事权主要由中央履行，非全国重点文物保护单位（省级文物保护单位、市县级文物保护单位、尚未核定为保护单位的不可移动文物）事权主要由地方履行。则不可移动文物相关所有权收益和税收收益、资源补偿费收益和行政规费收益等规制权收益也应随事权分配。

由于全国重点文物保护单位数量占比很少，地方对于不可移动文物保护管理的相关事权和支出责任十分重大，在中央和地方不可移动文物相关财力分配中，应尤其注重加强地方财力：对于所有权收益，全国重点文物保护单位所有权收益可上交中央，非全国重点文物保护单位所有权收益可下划给地方；对于税收收益，应培育不可移动文物相关地方主体税种，加快资源税覆盖文物空间，各级不可移动文物相关资源税均可归地方所有；对于资源补偿费收益和行政规费收益，按照信息复杂性地方代为征收更具效率，可综合考虑地方财力水平依照一定比例作为中央和地方共享财力。

2.规范不可移动文物相关专项转移支付制度

当前文物部门涉及不可移动文物的财力调整的主要为一项专项转移支付：国家重点文物保护专项补助资金。国家重点文物保护专项补助资金取代了文物部门原有的两项专项转移支付：国家重点文物保护专项补助经费和大遗址保护专项经费。“十二五”期间，国家重点文物保护专项补助资金从2011年的39亿元增加至2015年的75亿元，5年累计安排专项资金310亿元。2013年财政部和国家文物局印发了《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》（财教〔2013〕116号），《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》（财教〔2001〕351号）和《大遗址保护专项经费管理办法》（财教〔2005〕135号）同时废止。

2015年末《中央对地方专项转移支付管理办法》（财预〔2015〕230号）正式公布，实施达十六年之久的《中央对地方专项拨款管理办法》（财预〔2000〕128号）同时废止。结合新预算法要求的《中央对地方专项转移支付管理办法》，深化了对专项转移支付的理论认识，强调了专项转移支付的三大基本特征：“中央政府为实现特定的经济和社会发展目标”，“无偿给予地方政府”，“按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金”。并包括总则、设立和调整、预算编制、资金申报审核和分配、资金下达拨付和使用、预算绩效管理、监督检查和责任追究七大部分，构建了完整规范的专项转移支付管理制度框架。对于文物部门而言，在合理划分中央和地方关于不可移动文物事权和支出责任基础上，应根据新颁行的《中央对地方专项转移支付管理办法》，进一步完善《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》的相关规定，推进关于不可移动文物财政资金的专项转移支付改革，逐步优化国家重点文物保护专项补助资金的转移支付制度。

首先，应规范专项补助资金配置和使用。虽然文物部门专项转移支付额度在中央全部专项转移支付额度的占比并不大，2015年国家重点文物保护专项补助资金占全部专项转移支付总额度的0.3%，但相对于文物部门本身财政资金投入规模，专项转移支付比重相当可观，2015年文物部门专项转移支付占文物业总支出比重超过18%。对于现有4296处全国重点文物保护单位，专项转移支付项目的公开遴选标准涉及国家重点文物保护专项补助资金分配问题，且专项转移支付项目一经设立便难以取消，其背后地方利益难以撼动。当前《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》对于申报和审批仅规定专项资金申报与审批实行项目库管理制度，项目库包括总项目库、备选项目库和实施项目库，但并未对项目库的进入和退出机制进行详细说明。根据《中央对地方专项转移支付管理办法》专门增加的第二章“设立与调整”，国家重点文物保护专项补助经费也应对项目库的专项转移支付项目给出明确严格的设立条件，如较高层级的设立依据、明确的绩效目标和实施期限、不属于市场竞争机制能够有效调节的事项，且应每一个专项转移支付项目对应一个资金管理办法。同时，也必须明确建立获得国家重点文物保护专项补助经费项目的定期评估机制和退出机制，以确保新设项目符合国家经济社会发展需要，无效项目能够及时退出，提高国家重点文物保护专项补助经费的配置和使用效率。

其次，应推行专项补助资金中期财政规划管理，在《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》中规定实行专项资金年度财务报告制度。新颁行的《中央对地方专项转移支付管理办法》第三章第十四条明确指出，专项转移支付要实行中期财政规划管理。不可移动文物保护和展示利用项目往往具有长效性，需要政策支持的稳定性和持续性。文物部门应根据不可移动文物所在地中长期经济社会发展目标、国家宏观规划布局和总体要求，以及跨年度预算平衡需要，编制国家重点文物保护专项补助资金三年滚动规划，在文物部门推行中期财政规划管理。

最后，应加强专项补助资金预算绩效管理。在《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》中设有资金管理一章，对于专项补助资金的下达、拨付、使用、结转和结余的管理均作出了明确规定。相较于其后颁行的《中央对地方专项转移支付管理办法》，《中国家重点文物保护专项补助资金管理办法》则欠缺了关于预算绩效管理的相关规定。预算绩效管理是专项转移支付管理链条形成闭环的重要步骤。“讲求绩效”是新预算法的核心原则之一。在国家重点文物保护专项补助资金管理中推行全过程预算绩效管理也将是文物财政资金“讲求绩效”的主要手段。加强预算绩效管理可以使国家重点文物保护专项补助资金真正做到“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理。要对纳入国家重点文物保护专项补助资金项目库的所有实施项目绩效进行评价，根据绩效决定是否影响其资金分配或项目库去留，从而真正提高专项补助资金的使用效益。

【注释】

[1]楼继伟.深化财税体制改革[M].北京：人民出版社，2015：2.(www.daowen.com)

[2]刘尚希.深化财税体制改革需要强化宏观视野[N].中国财经报，2015-03-12.

[3]Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics，1954：387-389.

[4]许正中、苑广窨、孙国英.财政分权：理论基础与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2002：14-15.

[5]楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化[J].中国财政，2014，24：8-10.

[6]刘尚希.理顺央地财政关系[N].光明日报，2016-09-08.

[7]国务院.国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见[EB/OL].中国政府网，2016-08-24.

[8]刘尚希.财政改革的新认识、新思路和新举措[N].中国社会科学报，2013，12（11）.

[9]通常所说的五级架构是指：中央政府—省（直辖市、自治区）—地级市（地区、盟）—县（自治县、县级市、旗、区）—乡（镇、街道办事处）。

[10]刘尚希.当前的改革实质是全面深化结构性改革——基于整体推进富有新内涵的结构性改革的观察[N].金融资产管理，2016（1）.

[11]刘尚希、吉富星.公共产权制度：公共资源收益全民共享的基本条件[J].中共中央党校学报，2014，18（5）：68-74.