十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度。”十八届四中全会提出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。十八届五中全会提出“适度加强中央的事权和支出责任，调动各方面积极性”。2016年8月国发〔2016〕49号文《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确指出了适度加强中央事权、保障地方履行财政事权、减少并规范中央与地方共同事权的改革思路，并在2020年要基本完成主要领域改革，逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。^[7]可见，财税改革的重要性突出体现在“建立事权与支出责任相适应的制度”上。在不可移动文物资产化进程中，不可移动文物事权划分的明晰化和规范化对于加强不可移动文物有效保护、推进不可移动文物可持续开发利用具有重要意义。

1.推进不可移动文物事权法定

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。推进各级政府事权规范化、法律化是全面推进依法治国的内在要求，事权的规范化和法律化改革是建设法治政府的重要内涵，也是建立现代财政制度的重要支撑。

我国当前关于不可移动文物的法律和行政法规对于不可移动文物事权的划分过于粗糙，在不可移动文物相关事权划分方面的立法明显落后。我国政府职能部门之间以及各级政府之间的不可移动文物相关事权划分既无相对清晰的框架，也无有力的法律保障，达不到“事权法定”的原则，严重影响了政府不可移动文物事权的有效履行。在不可移动文物资产化改革过程中，不可移动文物相关事权划分应注意稳定性和连续性，不应随意调整，以确保资产化改革中的文物安全及其开发利用的可持续性。因此，不可移动文物的事权划分应在较为完备的法律体系和强有力的法律保障中运行。在不可移动文物资产化改革中，应积极推进政府职能部门之间以及各级文物主管部门特别是中央和地方政府对于不可移动文物事权的规范化和法律化，以法律的权威性保证不可移动文物事权划分的稳定性和连续性。一旦不可移动文物的事权划分由法律确定，就具备了法律的严肃性和稳定性，任何一级政府都无权随意更改，并在较长时间内保持相对稳定，如必须变更则需要依照法律程序交由相应立法部门审核通过。

2.遵循中央与地方两级治理架构

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调要“发挥中央与地方两个积极性”，暗含了国家治理架构设置。即从纵向角度，我国国家治理实行两级架构：一级是国家（中央）层面，另一级是地方层面，即省以下都属于“地方治理”。除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级架构之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构。^[8]因此当前我国推行的分权改革实行的是两级分权架构，而并非当前我国现实形成的五级架构。^[9]明确中央和地方两级治理架构，也为不可移动文物资产化改革中相关事权和支出责任划分，以及财权和财力调配提供了基本前提。(www.daowen.com)

在不可移动文物资产化改革中，不可移动文物保护利用等层面均会出现大量新增事权，如何对新增事权和原有事权在中央和地方两级治理架构中进行重新划分是一个十分复杂的问题。结合党的十八届三中全会《决定》的明确要求，应当将不可移动文物相关事权明确地划分为中央事权、地方事权和中央与地方共同事权。其中还包括较为特殊的委托事权，从归属上来讲它应当是属于中央事权，而中央如进行具体执行比之地方更加无效率，所以以委托形式交由地方执行更能体现效率原则。不可移动文物相关事权在中央和地方两级治理架构中的划分，应从成本收益、公平效率、风险防控等多方面进行考虑，适合中央管的事权收归中央，适合地方管的事权划归地方，逐步建立两级分权架构。

在地方治理结构中，应建立省级辖区责任，防止省以下各级文物主管部门的“层级化”倾向。在现行不可移动文物管理体制下，层级越低，事权与支出责任越不匹配，市县处于不可移动文物管理体制最底层，钱少事多任务重。应通过省以下不可移动文物相关事权调整，使省以下各级政府之间的事权分工更加合理，促进地方政府工作效率，强化省级辖区责任。在省以下地方治理中，省级文物主管部门应明确辖区内的横向平衡责任，均衡区域内关于不可移动文物保护和利用的财力差距，保证省域范围内各地区不可移动文物保护利用在财力上的均衡。此外，省级文物主管部门也应保障辖区内的纵向平衡责任，除了保障本级不可移动文物保护利用相关财政支出，还要兼顾市县级政府能够在不可移动文物保护和开发利用中实现事权与其支出责任相匹配。

在不可移动文物资产化改革中，发挥地方治理优势和潜力需要赋予地方必要的自主权。国发〔2016〕49号文《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》强调了“中央权威”与“地方自主”兼顾，明确指出“适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项”，“广泛征求有关部门和地方意见”。我国人多地广差异大，中央和地方两个积极性一个不能缺，如何调动两个积极性是一个基础性体制问题。^[10]不可移动文物相关事权划分涉及中央和地方两个层面的治理问题，而我国目前不可移动文物相关事权划分大部分情况下是中央决策、地方执行，支出责任则是中央与地方共担。在不可移动文物资产化改革中，如何进行不可移动文物相关事权的重新划分，哪些事权完全交给中央，哪些事权完全交给地方，哪些事权需要中央和地方共担，才能充分调动地方在不可移动文物保护和开发利用中的积极性，是提升行政效率和财政资金使用效率的关键。

3.建立不可移动文物事权与支出责任相适应的制度

建立事权与支出责任相适应的制度是财税体制改革最重要的目标。在不可移动文物资产化改革中，要使各级政府不可移动文物相关事权和支出责任相匹配，则首先要明晰事权，包括如何合理界定中央与地方纵向事权，上划哪些执行权、下划哪些决策权，以及如何合理界定职能部门之间和区域间关于不可移动文物的事权交叉，文物部门执行哪些事权，其他相关部门执行哪些事权，跨区域不可移动文物如何执行事权。在不可移动文物资产化改革中，应适度加强中央不可移动文物相关事权和直接支出比重，将关系到国家文化和政治安全、区域性大型不可移动文物群、跨省线性不可移动文物以及其他具有重大文物价值的不可移动文物相关事权集中到中央，减少地方委托事务。将其他地域性较强的不可移动文物事权划归地方，同时明确中央和地方共同事权。进一步明确国家文物局承担不可移动文物事权的支出责任，地方文物主管部门承担地方不可移动文物事权的支出责任，国家文物局和地方文物主管部门按规定分担不可移动文物共同事权的支出责任。