1.公共物品理论及不可移动文物相关政府职能的属性

从广义上来讲，凡是与公共利益或行为相关的产品和服务都可以视为公共物品，政府活动本身也是一种公共物品。主流公共物品理论的代表人物是萨缪尔森（Samuelson）和马斯格雷夫（Musgrave）。萨缪尔森认为公共物品是具有非竞争性和非排他性的物品。^[3]反之，私人物品即没有非竞争性也没有非排他性。而部分具有非竞争性和非排他性的则介于公共物品和私人物品之间，称为准公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性也决定了公共物品消费效用的不可分割性，即公共物品被提供后，其受益范围是全体社会成员，全体社会成员都能够享受公共物品所带来的效用。经济学理论认为，由于公共物品具有非竞争性和非排他性，私人投资公共物品生产无法获得相应回报，任何消费者无须付费也可以获得消费公共物品的权利，即“搭便车”，市场机制在提供公共物品时出现失灵。因此纯公共物品只能依靠国家和政府进行投资和生产，以实现公共物品的公益性价值。公共物品的非排他性、非竞争性和不可分割性，决定了政府与市场在提供公共物品中的职能边界。

由于消费与提供受空间因素的影响，公共物品还具有地域性，其受益范围往往具有一定的闭合性，公共物品的地域性也被称作公共物品的层次性。公共物品的层次性特征是政府间事权和支出责任划分的重要客观依据之一。马斯格雷夫于1959年提出政府三大职能——配置、分配和稳定，并对政府这三大职能在中央政府和地方政府之间进行分工，提出全国性公共物品应由最高级别中央政府来提供，而地方级政府则提供地方性公共物品。以马斯格雷夫理论为基础，公共物品根据受益范围和效用外溢程度不同可分为全国性公共物品、准全国性公共物品和地方性公共物品三个层次。不同层次性的公共物品对应不同层级政府的事权与支出责任。全国性公共物品对应中央政府事权和支出责任，地方性公共物品对应地方政府事权和支出责任，准全国性公共物品对应中央与地方的共同事权和支出责任。共同事权在中央与地方政府之间的划分取决于公共物品的外溢程度。外溢程度越大则分权程度越低，中央政府应承担更多事权和支出责任；外溢程度越小则分权程度越高，地方政府应承担更多事权和支出责任。

不可移动文物相关政府职能可以分为不可移动文物的保护、利用、管理和研究四个方面。其中，不可移动文物的保护、管理和研究成果属于纯公共物品，即具有非排他性、非竞争性和不可分割性的公共物品。任何一处不可移动文物保护、管理、研究相关的公共产品和公共服务被提供出来后，增加任何一个消费者对其消费都不会增加边际成本，即具有非竞争性；且不会将任意消费者排除在其受益范围之外，即具有非排他性；而任何一处不可移动文物保护、管理、研究相关的公共产品和公共服务的提供，全体社会成员都能够享受其所带来的文化效用，因而具有不可分割性。相对于不可移动文物保护、管理和研究具有非常明确的公共物品属性，不可移动文物利用则可视为准公共物品。不可移动文物准公共物品属性，既可以是俱乐部类公共物品，即具有非竞争性和排他性；也可以是公共池塘类公共物品，即具有竞争性和非排他性。其区别在于不可移动文物利用相关公共物品是否向消费者收费：如向消费者收费，则不可移动文物利用相关公共物品为俱乐部类公共物品，即在没有达到拥挤之前，任何付费的消费者都可以对不可移动文物利用相关产品和服务进行消费，而每增加一个消费者所带来的边际成本为零；如不向消费者收费，则不可移动文物利用相关公共物品为公共池塘类公共物品，即无法进行排他或排他成本非常高，每个人都可以对不可移动文物利用相关产品和服务进行消费，由此产生的竞争将导致过度消费和拥挤。此外，不可移动文物研究中基础科研成果可视为纯公共物品，而应用性科研成果（如技术专利）则应视为私人物品。关于不可移动文物利用的相关衍生文化产业，也应视为纯粹的私人物品，即具备竞争性和排他性（表1）。

表1　不可移动文物相关政府职能的属性

关于不可移动文物相关政府职能的层次性，其效用和受益范围可简单根据不可移动文物级别确定。我国不可移动文物分为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位和尚未核定为文物保护单位的不可移动文物。仅从不可移动文物相关政府职能受益范围和效用外溢程度而言，可以作一个简单划分：与全国重点文物保护单位相关政府职能，即其保护、利用、管理和研究相关的公共物品均可视为全国性公共物品；与省级文物保护单位相关政府职能对应的可视为准全国性公共物品；市县级文物保护单位和尚未核定为文物保护单位的不可移动文物能可视为地方性公共物品。(www.daowen.com)

2.财政分权理论及对不可移动文物相关政府职能供给的启示

财政分权理论是对公共物品理论的延伸，其研究对象是政府间财政关系，即不同层级政府之间的职能划分以及如何通过财政手段保障其职能的履行。财政分权是一个涉及政治和经济的多维概念，其核心是在一定政治框架下政府职能在不同层级政府之间划分的效率问题，即如何通过财政分权来实现资源的最优配置。公共物品层次性是中央和地方如何划分供给公共物品职能的重要依据之一，但中央和地方之间对于公共物品供给划分还需要考虑供给效率的问题。财政分权对公共物品理论的延续建立在福利经济学基础上，以效率和公平作为衡量社会福利的原则，通过向地方分权来优化资源配置、提高社会福利。

传统财政分权理论又称为财政联邦主义，始于20世纪50年代。财政联邦主义以新古典经济学为分析范式，对公共物品的研究建立在萨缪尔森和马斯格雷夫公共物品理论基础上，并开创了研究以效率和公共选择影响政府行为问题的先河。财政联邦主义认为可以通过地方政体来降低公共物品提供的交易成本，是对市场配置资源和集体决策的有效补充。且地方政府更具信息优势，更加清楚辖区民众的偏好与需求，而中央政府则由于掌握信息的片面性和随机性而不具备优势，为实现资源配置和公共物品供给效率，应当通过地方自治来实现社会福利最大化。第一代财政分权理论即财政联邦主义更多关注的是政府行为和政策选择问题。如何提高公共部门内部资源有效配置及政府行为激励和约束机制则成为第二代财政分权理论关注的问题。第二代财政分权理论认为科学合理的政府结构对于提高市场效率至关重要，通过激励机制使中央政府和地方政府在信息不对称情况下保持目标一直，并拥有相应的权利和义务，以达到维护和推进市场优化资源配置的作用。关于政府间财政收支划分理论，具有代表性的是巴斯特布尔（C.F.Bastable）和塞利格曼（E.R.Seligman）理论。巴斯特布尔认为财政支出需要依据受益、行动和技术三方面原则确定支出归属级次。即如果财政支出的受益范围是全国性的且在行动上需要统一规划实施，并且，在技术上要求水平高且规模庞大的公共物品供给，需要中央政府履行其支出责任；反之，如受益范围是地方性的且在行动上或者实施上需要因地制宜，并且，在技术水平上要求不是特别高且规模也不是很庞大的公共物品供给，则可以交由地方来履行支出责任。塞利格曼则认为财政收入的划分主要依据效率、适应性和恰当三个原则。^[4]同时，收入划分也应考虑对地方政府的财政激励，提高地方政府对公共物品供给的积极性。

不可移动文物本身的特性使其供给的市场机制失灵，这就需要政府履行其职能来提供不可移动文物相关公共物品以满足公共需求。而随着不可移动文物资产化改革中不可移动文物公共产权制度的确立，政府不再是不可移动文物相关服务供给领域的唯一提供者，财政分权理论解释了从政府间财政关系角度出发不可移动文物相关公共物品供给向地方政府以及向市场和社会分权的效率问题。我国是单一制国家，政府治理架构分为中央和地方两个层级。地方政府又分为四个层级：省、市、县、乡。根据财政分权理论，地方政府比中央政府更熟悉本地区民众对于不可移动文物相关公共物品的需求，即依据信息复杂性，应使地方政府具备足够的财力承担为本地区民众提供合意的不可移动文物相关公共物品的责任，以提高其供给效率。但由于地方政府决策目标立足于本地区经济和社会发展，且地方政府提供不可移动文物相关公共物品存在收益和成本的外部性，此种外部性又很难通过市场机制弥补，需要中央政府作出适度调节和干预。因此，在不可移动文物保护、利用、管理和研究等相关公共物品供给分配中，无论是政府向市场、社会分权，还是政府内部中央和地方分权，不仅应考虑不可移动文物相关公共物品的受益范围和效用外溢程度，还应充分考虑其供给的信息复杂程度和中央与地方政府职能划分的激励机制，即不可移动文物保护、利用、管理和研究等相关公共物品供给职能的划分应充分考虑其外部性、信息复杂性和激励相容性。