1.“全域旅游”语境下文物将面临的普遍、被动和无序市场化

改革开放以来，中国经济发展、人口膨胀和快速城镇化一度成为威胁不可移动文物的主导原因。相关统计数据表明，^[3]在一至六批全国重点文物保护单位^[4]中，半数以上的不可移动文物分布在综合经济极发达区、发达区和中等区^[5]；约70%的不可移动文物分布在人口极密区、密集区和中等区^[6]。三分之二的不可移动文物处于城市建成区或建成区边缘，承受来自城市建设以及城市扩张的压力。^[7]由于不可移动文物依存于土地资源，高速的经济发展、人口膨胀和城镇化进程中对于土地的需求，使特定时期内经济社会发展与不可移动文物保护产生难以调和的矛盾。而受制于资金、人力等因素，大量不可移动文物在城市基础建设施工和不当的生产生活活动中遭到严重破坏，抢救性发掘往往滞后且十分被动。

近年来随着国际上对于文化遗产利用意识的觉醒，文物旅游逐渐兴起，不可移动文物作为旅游资源的经济价值日益受到关注，不可移动文物在旅游开发实践中已开始作为资产进行经营和管理。国家文物局于2009年正式提出建设国家考古遗址公园，以期为不可移动文物保护、展示与利用寻求新的路径和模式。然而实践中往往陷入两难境地：以国家财政投入支撑建设管理的，因缺乏后续运营维护的资金来源而举步维艰；效仿风景名胜区等景区转让经营权的则对负责运营管理的旅游公司几乎完全丧失控制能力。在不可移动文物旅游开发过程中，不当经营与缺乏监管的无序市场化进程也使文物旅游逐步成为威胁不可移动文物安全的另一重要因素。“全域旅游”的提出，又进一步增强了市场化的动力及其进程中的不确定性，极易引发文物破坏的风险，并会波及经济、社会、民生以及生态环境等其他领域。

2.当前不可移动文物保护利用面临的土地、开发、资金、民生困局与风险

文物保护利用传承，不仅涉及单方面的文物保护，而且必然融入经济社会运行、文化传播乃至生态环境保护等方方面面所构成的复杂的非线性的巨系统。当前文物保护利用普遍面临着城镇扩张与原址保护的博弈、文物旅游与文物安全的博弈、财政依赖与市场运作的博弈、异地搬迁与就地安置的博弈。土地、开发、资金与民生困局相互勾连，形成不同于其他任何国家的中国特色文物保护利用传承难题。

土地问题，是不可移动文物保护所面临的普遍性和基础性问题。在大量不可移动文物土地问题相关研究中，都认为不可移动文物所在地土地的确权登记和用途管制是解决土地问题的重要手段。诚然，理论上不可移动文物土地确权登记、收归国有并进行严格用途管制是根治不可移动文物保护问题的有效途径。即使名义上将不可移动文物土地收归国有、确权登记，甚至进一步结合《全国主体功能区规划》划为禁止开发区域或限制开发区域，但人多地少、土地资源稀缺是我国基本国情，在实际操作中很难建立行之有效的监管制度。

关于自然和文化遗产旅游开发由谁主导的问题，在20世纪90年代，围绕所有权和经营权是否分离曾展开激烈辩论。“曲江模式”之争的核心论点是：经营权分离，交由市场，则易损毁遗产并有损公益性；不分离，交由政府运营，则人财物力均难以为继。这种关于是和否的绝对讨论有其历史成因和局限性：20世纪90年代《物权法》尚未颁行，市场经济体制改革也尚在探索期。放之于当前全面深化改革的时代背景下，继续是与否的讨论则过于粗浅。公共产权的分解和裂变是以公有制为前提推行市场经济的必由之路，公共产权如何分解需要系统的理论推演和实践检验。公共产权分解并不等同于所有权和经营权简单分离，经营权仅是用益物权的一项下位权能。经营权交由市场与造成文物安全隐患之间没有必然联系，不开发并不意味着文物一定安全，而市场化也并不意味着文物一定不安全。(www.daowen.com)

关于资金问题，当前不可移动文物保护利用过程中普遍面临最尖锐的问题是征地、拆迁、建设和后期运营管理的巨额资金需求。目前国家首批12处国家考古遗址公园每处投入资金总额均在百亿元以上，后期运营管理除秦始皇陵国家考古遗址公园外均入不敷出。中央专项财政投入与地方配套在如此巨额资金需求下如杯水车薪，只能寻求市场化运作。事实上如大明宫和其他国家考古遗址公园，不可移动文物作为资产经营实践及市场化在中国早已大规模开启。而随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确规定，剥离融资平台公司政府融资职能，地方政府投融资平台走向终结，大明宫模式将难以为继。此外如前所述，当前主流观点认为市场化运作有损不可移动文物展示利用的公益性，由于被商业利益绑架，文物保护和阐释的真实性和完整性面临极大潜在威胁。因此文物行业要求加大中央财政资金投入力度的呼声极高，同时也呼吁专项补助资金支出范围应从考古发掘、维修、保护和展示扩大至征地拆迁及后期运营管理。然而，这种完全将不可移动文物保护利用倒向财政依赖的提议并不现实。且不言中国经济增速放缓、财政收入增速放缓与财政支出刚性增长等基本国情以及清理整合规范专项转移支付等财政体制改革措施，决定了对文物的专项转移支付规模不可能在短期内跨越式增长，单论资金规模，“十二五”期间国家重点文物专项补助资金累计310亿元，其资金规模也仅能将2～3个大明宫一兜到底。即使算上地方政府配套及其他资金来源，按“十二五”期间文物业总支出1596亿元计算，可以支撑的数目不会超过20个。而我国目前全国重点文物保护单位4295处，全部不可移动文物约76万处，如何以制度设计摆脱“财政资金依赖症”才是使现存巨量不可移动文物“活起来”和“活下去”的核心问题。

关于民生问题，中国不可移动文物的一个突出特点是土遗址居多，文化层与地表十分接近，且占地面积巨大，被现代城镇和乡村叠压现象普遍存在。土遗址自身脆弱性及埋藏深度较浅导致其易受到自然灾害和人类生产生活的破坏，占地广阔及与现代人类生产生活空间重叠也使其很难进行封闭保护管理。殷墟遗址保护与民生改善之间的冲突是当前众多不可移动文物普遍面临的矛盾的缩影：既没有条件对遗址保护区进行整体搬迁和隔离保护，也没有条件进行集中展示开发，只能采取局部本体保护结合保护区行政控制的管理模式，而就地安置并长期限制原住民生产生活活动的严格行政控制则极易引发社会矛盾。

3.国有资源性资产公共产权收益的大量流失

我国的国家财政收入分为税收收入与非税收入。理论上以税收作为国家财政主要来源的国家被称为“税收国家”，其通常以私有制经济为基础。以国家所有权收益作为国家财政主要来源的国家被称为“所有者”国家，以公有制经济为基础。^[8]我国作为以公有制为主体的混合所有制经济，通过20世纪80年代初两步“利改税”、1994年分税制改革以及其后逐步“费改税”等一系列财税领域改革，明确了税收在我国国家财政收入体系中的核心地位，但是若转向唯税论，无疑会使财政制度变迁与产权制度脱节。源自于公共所有权的公共产权收入，应视我国非税收入的重要组成部分。财政收入体系的结构变化应顺应和符合历史发展需要、经济社会发展需要以及政府履行职能需要。随着全面深化改革不断推进，中国财政收入体系的结构性缺陷逐渐暴露：两步“利改税”后，国有企业利润与国有资源使用的关系并未明确；而“分税制”改革之后，税权高度集中在中央政府，地方政府财政收入体系不健全导致财力与事权无法匹配，促使地方政府征收预算范围外的公共产权收入（如土地出让金）。而国家作为所有者却并没有在资源性资产开发利用中获取所有者权益的公共产权收入。

在全球性文化消费迅速发展的今天，中国国家所有的巨量不可移动文物的经济价值日益凸现，同时也面临不可移动文物公共产权收入与分配方面的制度建设和体制保障缺失。在中国现阶段财政收入体系结构中，国有资源性资产的公共产权收入是显著缺失的。这不仅使国家所有资产的所有者收入大量流失，进而影响财政收入规模，同时也无法通过初次分配和再分配制度达到国有资源性资产公共产权收入的全民共享，严重影响了政府宏观管理和分配职能的履行。