习近平总书记在党的十九大报告中作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断，最关键的理论和实践基础是我国社会主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中，文化需求和文化消费是“人民日益增长的美好生活需要”的重要组成部分，而文物正是满足人民文化需求、提供文化消费的基础和核心资源。如何化解以文物为支撑的文化供给“不平衡不充分”现状，实现文物更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的供给与发展，是新时代下对于文物保护利用传承提出的重大课题。

从机构改革到一系列促进文物旅游的政策出台，新时代下的文物保护利用传承，需要从理念层面、制度层面到技术层面的多层次实践创新来支撑，而人对未来必然不是全知的，一旦将政策付诸实践，不确定性就会不可避免地出现。不确定性具备两面性，其所带来的有利倾向，即是文物保护利用传承进入新时代面临前所未有的机遇；其所带来的不利倾向，也是文物保护利用传承所面临的严峻风险和考验。

1.从单纯侧重保护向利用传承并重的文物政策转变

党的十八大以来，习近平总书记高度重视传承发展中华优秀传统文化，多次对文物保护利用工作作出重要指示。他指出，中华民族在几千年历史中创造和延续的中华优秀传统文化，是中华民族的根和魂。建立在5000多年文明传承基础上的文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产，要让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来。^[1]2016年，习近平总书记在全国文物工作会议上指出：“各级党委和政府要增强对历史文物的敬畏之心，树立保护文物也是政绩的科学理念，统筹好文物保护与经济社会发展……努力走出一条符合国情的文物保护利用之路……切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众。”2015年，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议，指出：“要增强城市宜居性，引导调控城市规模，优化城市空间布局，加强市政基础设施建设，保护历史文化遗产。”2014年，习近平总书记主持召开文艺工作座谈会，指出：“‘以古人之规矩，开自己之生面’，实现中华文化的创造性转化和创新性发展。”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。” 《决定》关于推进文化体制机制创新的相关论述，为新时代文物保护利用之路指明了大方向：由政府大包大揽到逐步向市场、社会分权，形成“政府主导、企业主体、市场运作、社会参与”的新格局，推动文物保护利用的有序市场化和社会化。

十九大报告明确提出，“加强文物保护利用和文化遗产保护传承。健全现代文化产业体系和市场体系”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》指出，“加强新型城镇化和新农村建设中的文物保护”。十三届全国人大一次会议公布的国务院机构改革方案通过了组建文化和旅游部的决定，大力促进文化和旅游、保护和发展的深度融合。国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》提出，“科学利用传统村落、文物遗迹及博物馆、纪念馆、美术馆、艺术馆、世界文化遗产、非物质文化遗产展示馆等文化场所开展文化、文物旅游”。(www.daowen.com)

从单纯侧重文物保护到大力促进文化与旅游的深度融合，文物保护利用传承在新时代的国家层面受到前所未有的关注和重视，也面临着深度融合的路径、制度选择所带来的不确定性和风险。

2.经济新常态与财政新常态对文物治理路径选择的影响

当前我国经济迈入新常态，《2018中央经济工作会议报告》指出：“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会经济发展也进入了新时代，其基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”我国经济新常态决定了财政收支也随之进入新常态。“十二五”期间，2010年和2011年我国税收收入增速超过20%，而从2012年起，我国税收收入增速迅速下滑至个位数。“十三五”期间，经济转向中高速增长将导致财政收入较低增长常态化，财政收入对GDP 的弹性系数将回归到1左右，财政收入增长将与GDP 现价增速大体同步。^[2]当前我国全口径财政收入增长缓慢，而财政支出需求尤其是刚性支出需求继续增加，财政收支紧张态势将是中国长期面临的财政新常态。

经济新常态和财政新常态，意味着短期内对于文物保护利用传承的财政投入很难有跨越式增长。摆脱“财政资金依赖症”，一方面有赖于文物保护利用传承的市场化和社会化，充分引入市场力量和社会力量；另一方面则有赖于文物保护利用传承宏观管理体制和顶层制度设计的改革创新，形成高效的体制机制，优化财政资金支出结构、提高财政资金使用效率、改进资金沉淀现状，加快现代财政制度在文物部门的落实。

财政制度在各项国家制度中处于基础性地位，现代财政制度不仅是社会主义市场经济体制的基础，也是建设服务型政府的基础。习近平总书记在党的十九大报告中从全局和战略的高度强调加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。在文物部门加快建立现代财政制度，既是对“十二五”期间文物保护利用方面财税改革进展缓慢所提出的新要求，也是着眼于新时代文物保护利用传承新战略、新目标提出的新要求。新一轮财税改革在推进预算公开、全口径预算管理、实行中期财政规划、规范转移支付制度等方面的举措，在文物部门尚未深化执行。走好新时代下的文物保护利用之路，亟须在“十三五”期间全面推进文物部门的财政体制改革、预算制度改革和税收制度改革。