《刑法》第176条规定了非法吸收公众存款罪，即非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。2011年，最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条，规定了非法吸收公众存款罪的入罪标准，即具有下列情形之一的，应当依法追究刑事责任：（1）个人非法吸收或者变相吸收公众存款，数额在20万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款，数额在100万元以上的；（2）个人非法吸收或者变相吸收公众存款对象30人以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款对象150人以上的；（3）个人非法吸收或者变相吸收公众存款，给存款人造成直接经济损失数额在10万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款，给存款人造成直接经济损失数额在50万元以上的；（4）造成恶劣社会影响或者其他严重后果的。近年来，非法设立P2P网络借贷平台成为擅自设立金融机构的主要表现形式，而违法设立的网络借贷平台或者违法经营的网络借贷平台常异化为非法集资等活动。^[27]以上海市为例，2014年全市发生首起P2P网贷平台非法集资案，2015年上升至11件，2016年则陡升至105件，增幅达855%，占全年受理的非法集资案件总数的30%，犯罪形式多为假借互联网金融名义，在线下吸收资金。^[28]在互联网背景下，认定本罪的既遂应该考虑网络借贷平台的技术特点。行为人即使没有成立专门的筹备组，而是一个人一台电脑一间办公室就实施编设计虚假网页、发布融资信息等活动，构成犯罪的也应该按照本罪定罪处罚。

有研究表明，在非法吸收资金的用途方面，用于生产经营的占总数30%，用于投资的占20%，用于偿还公司或个人债务的占15%，用于转贷谋取高额利息的占17%，用于个人消费的占6%，资金用途不明的占12%。^[29]以P2P平台为例，无论是构成非法吸收公众存款罪的平台，还是构成集资诈骗罪的平台，半数以上的平台运营者都有运用所吸收的资金进行放贷的情况。^[30]以至于有学者认为，只有当行为人非法吸收公众存款，用于货币、资本的经营时（如发放贷款），才能认定为扰乱金融秩序，才应以本罪论处。^[31]也有学者认为，应明确非法吸收公众存款罪中的吸收“存款”是为了从事货币经营业务，严格限缩非法吸收公众存款罪的罪名适用。从逻辑上看，行为人实施非法吸收公众存款后，要么将存款用于生产经营活动，要么将存款用于发放贷款，但是立法和司法解释并没有明确要求上述结果。对于那些未经金融监管部门批准或违反金融管理法律法规的规定，从事吸收存款并发放贷款的企业、其他组织或个人而言，将其置于非法吸收公众存款行为之列亦属当然。^[32]但是，理论界和实务界通常认为，基于法律和司法解释规定，只要实施了非法吸收公众存款的行为达到一定规模，就可成立该罪，并不以将吸收来的存款用于货币经营业务为必备条件。例如，2003年10月，河北瑛泽生态旅游开发有限公司成立，梁英辉、张进芳（均在逃）与原审被告人梁某为该公司股东。2006年3月，因开发五岳寨项目需要资金，河北瑛泽生态旅游开发有限公司召开董事会，决定让赵畅（已判刑）利用以梁英辉、梁某、张进芳、赵畅为股东的北京盛世同兴投资担保有限公司石家庄分公司作为担保，向社会吸收资金。赵畅先后发展被告人杜某等多人帮助吸收存款共计4 945.56万元人民币。法院认为，上述行为人非法吸收公众存款，扰乱金融秩序，数额巨大，构成非法吸收公众存款罪。^[33]如果行为人在非法吸收公众存款后，又将吸收来的存款用于非法发放贷款，则扰乱金融秩序程度显然加大了，社会危害性也大为增加，更具备刑事处罚的必要性。(www.daowen.com)

如果将非法发放贷款行为纳入非法吸收公众存款罪处罚，理论上具备可行性，但实践中会存在一定的问题：（1）有些非法发放贷款的行为，并不以非法吸收公众存款为前提。对有些资金雄厚的法人或者组织，可以直接从事非法发放贷款的行为。例如，涂汉江案件中，被告人涂汉江、胡敏为了牟取非法利益，或以贺胜桥公司、被告人涂汉江的个人名义，或假借中国农业银行武汉市江汉支行及未经批准成立的武汉市江夏区工商联互助基金会的名义，采取签订借据的形式，按月息2.5%、超期按月息9%的利率，以贺胜桥公司、被告人涂汉江的个人资金、被告人胡敏的个人资金，先后向凌云水泥有限公司及庞达权21家单位及个人发放贷款共计人民币907万元，并从中牟取利益共计人民币114万余元。^[34]（2）非法吸收公众存款罪未能完全评价非法放贷行为。非法吸收公众存款罪旨在打击扰乱金融管理秩序的行为。根据刑法规定，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款是非法吸收公众存款罪客观行为表现。根据《办法》规定，未经中国人民银行批准，“擅自从事非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”“非法发放贷款”，均属于非法金融业务的不同表现形式，两者均具有独立性，互不包含。因此，非法吸收公众存款罪的客观行为，不能涵盖非法发放贷款行为。相反，如果都一律要求在非法吸收公众存款后再从事非法发放贷款行为，才予以刑事处罚，会造成对非法吸收公众存款行为的惩处力度不足，难以控制市场上大量存在的从事非法吸收公众存款的行为。