《刑法》第174条规定了擅自设立金融机构罪，即未经国家有关主管部门批准，擅自设立商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或者其他金融机构的行为。2010年，最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第24条规定了擅自设立金融机构案的立案追诉标准。根据该规定，未经国家有关主管部门批准，擅自设立金融机构，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（1）擅自设立商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货公司、保险公司或者其他金融机构的；（2）擅自设立商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货公司、保险公司或者其他金融机构筹备组织的。在我国，金融机构有其特殊的范围、含义。从管理主体看，中国人民银行是国务院授权的金融主管部门，依法履行对各类金融机构设立、变更和终止的审批职责。从表现形式看，金融机构除包括刑法明确列明的金融机构外，还包括城市信用社、农村信用社、邮政储蓄机构、财务公司、金融租赁公司、融资公司、融资中心、金融期货公司、信用担保公司、典当行、信用卡公司等中国人民银行认定的其他从事金融业务的机构。^[24]实践中，擅自设立金融机构一般表现为，未经中国人民银行批准，非法设立银行的储蓄分支机构，私刻印章、伪造身份证明、印制金融票证、租赁房屋作为经营场所、招聘工作人员、悬挂储蓄所标牌等。^[25]

认定擅自设立金融机构行为是否构成既遂，应从三个方面予以认定：（1）行为人的擅自设立行为，是否齐备了特定的金融机构所需的实质性要件；（2）行为人所设立的非法金融机构，是否具备了相对独立的地位，是否具备了非法从事金融业务的功能；（3）行为人是否利用该金融机构对外营业，实施了骗取公众存款的活动。^[26]本罪既遂标准并不要求擅自设立金融机构后又非法从事金融业务活动。笔者认为这种观点是妥当的。但是，从逻辑发展顺序看，发放贷款业务既然属于商业银行等金融机构的基本业务种类之一，非法发放贷款是擅自设立金融机构行为的必然结果之一，擅自设立金融机构罪自然能涵盖后续包括非法发放贷款在内的金融违法行为。将非法发放贷款行为与擅自设立金融机构行为一起评价，以擅自设立金融机构罪定罪处罚，并不违反刑法罪责刑相适应的基本原则。实践中，将非法发放贷款按照本罪处理存在处罚难题。一方面，擅自设立金融机构罪较为罕见。近年来，司法机关按照擅自设立金融机构罪定罪处罚的案件，全国也只有十几件，而非法发放贷款的行为却非常普遍，将非法发放贷款的行为一律按照本罪处罚不能满足依法打击非法发放贷款行为的实践需要，不符合司法实践情况；另一方面，非法发放贷款的主体并不一定设立了金融机构或者金融机构筹备组。非法发放贷款的法人或者组织，其人员、组织架构、场所、资金等要素并非都符合金融机构的要件，将其归属于非法金融机构并不合适。因此，将非法发放贷款行为一律纳入擅自设立金融机构罪处罚并不合适。(www.daowen.com)