区域发展不均衡是客观事实，促进区域均衡发展是政府财政的职责所在。改革开放以来，浙江省财政针对地方财力基础薄弱和地区发展不均衡的实际，先后实施了“两保两挂”“两保两联”“两保一挂”“分类分档激励奖补机制”等财政举措，把财政改革和地方经济社会发展的实际结合起来，把激励机制和约束机制结合起来，调动地方政府当家理财的积极性，促进了地方经济社会发展，改变了财政发展面貌。1978年，浙江省财政总收入仅为27.45亿元，2017年达到10 300亿元，总收入突破万亿元；1994年，浙江省一般公共预算收入仅为94.63亿元，2017年达到5803亿元。更重要的是，在此过程中促进了区域经济社会的均衡发展，实现了基本公共服务的均等化。浙江省经济相对不发达县市的人均财政支出与经济较发达县市的比，从2005年的1∶1.21调整为2016年的1∶1.04。

浙江省选择了“分类管理、全面推进”这一道路进行财政改革。尽管改革的难度更大、要求更高，但浙江省创造性地把国家的政策和地方实际结合起来，走出一条有地方特色的财政改革之路。

一是区域均衡发展的需要。由于各地的自然环境、资源禀赋、文化历史的不同，区域发展不均衡是客观存在的，我国东西、南北之间存在较大的差距，浙江也不例外。尽管浙江的区域面积不大，仅10万平方千米多一点，但浙江的自然条件并不优越，“七山一水两分田”，缺油少煤，是名副其实的区域小省、资源小省。同时，浙江又是国家的海防前线，在改革开放之前，国家对浙江几乎没有投资，国家156个重点项目一个都没有落户浙江的，浙江的经济社会发展水平长期落后全国的平均发展水平。1953—1978年，浙江地区生产总值年均增长率为5.7%，比全国平均水平的6.1%低。1978年，浙江人均生产总值为331元，比全国人均GDP的381元低。1978年，浙江农业比重比全国平均水平高10个百分点，而第二、三产业的比重则比全国平均水平低5个百分点。改革开放以来，浙江积极利用国家的政策，发挥体制机制的优势，经济发展迅速，以乡镇企业、个体私营企业为特色的经济迅速崛起，但是浙江也存在发展不平衡、发展不充分的问题：浙东北的杭嘉湖宁绍地区发展得相对较快，而浙西南的衢州、丽水等地相对落后，还存在文成、泰顺、景宁等3个国家级贫困县，永嘉、云和、青田、武义、磐安等5个省级贫困县。经济发展的滞后和区域发展的不均衡，使得浙江财政选择了分类管理的财政改革以突破发展瓶颈。

二是保护生态环境的需要。生态保护和经济发展是矛盾对立的统一，经济发展往往会导致环境的破坏，同时经济发展、经济实力的增强又有利于环境的保护，如何在经济发展和环境保护之间找到平衡点，实现经济和环境的协调发展，是经济发展的难题。从世界各国的发展过程看，大多经历过“经济发展—环境破坏—环境治理”的发展过程。如何避免经济发展和环境破坏的矛盾，走人与自然和谐发展的道路，是各地经济发展面临的共同问题。浙江是以山区丘陵为主的省份，发展经济的条件可想而知，而山区丘陵地区往往是经济相对落后的地区，又是生态保护的地区、生态屏障地区，则生态保护、生态治理的压力特别大，一些地方以牺牲环境为代价的发展是得不偿失的，发达国家有过这方面的教训。因此，要转变发展观念，树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持绿色发展的道路是浙江经济发展的必然选择。浙江在经济发展过程中一直重视对环境的保护，把绿色发展、生态省建设摆在突出位置，按照经济社会发展的功能要求，该发展的要加快发展，该保护的要不遗余力地保护，保护也是发展，是财政的职责所在。因此，缓解经济发展和环境保护的矛盾需要财政采取分类管理的政策，把发展和保护统一起来，推进经济社会的可持续性发展。

三是适应财政体制改革的需要。财政体制改革，财政的“分灶吃饭”，尤其是分税制改革的实施，进一步理顺了中央和地方的财政分配关系，明确了地方财政的发展思路。但是，分税制财政体制除了理顺中央财政和地方财政的分配关系之外，还要达到提高财政收入占GDP的比重和提高中央财政收入占财政总收入的比重目标，即提高“两个比重”。在国民收入总“蛋糕”既定的前提下，中央财政占比提高了，必然影响地方财政。那如何发展地方经济，做大地方财政的“蛋糕”？地方财政必须结合实际，积极调整产业结构，大力发展服务业，加大对实体经济的支持力度，夯实财源基础。同时，要加强对地方小税种的培养，把小税种培养成大财源。因此，财政体制的调整和财源结构的变化，也需要采取分类指导的财政政策，以便在相同的体制机制条件下，取得更好的效果，发挥好体制机制的作用。

四是加快公共财政建设的需要。随着改革的推进，尤其是邓小平“南方讲话”以后，我国加快了改革开放的步伐，党的十四大提出我国改革的目标是建立社会主义市场经济体制，与社会主义市场经济体制相适应，把我国财政改革定位为建立公共财政体制。公共财政体制是适应社会主义市场经济体制，是财政改革和发展的必然要求。公共财政最核心要义是要为社会提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要。这对财政的职能和职责提出了新要求，财政工作必须体现公共、公平的要求，包括城乡之间、地区之间的公平，这样财政的职能范围就扩大了。财政工作更多体现“雪中送炭”，弥补市场缺陷，维护市场的公平和公正。而长期以来，我国财政的职能是不全面、不充分的，财政工作的重点在城市，对农村的支持相对较少，城乡差距比较大，同样，财政在扶持区域均衡发展方面也存在同样的问题，区域之间的公共服务的差距大。要解决城乡之间、区域之间发展的差距、公共服务的差距，就需要有更强大的财政，财政政策更要因地制宜，对不同地区财政政策要有所区别，以体现财政政策的公平公正，推动公共服务均等化的实现，财政职能的完善，这客观上要求采取分类财政管理办法。

五是调动地方政府当家理财积极性的现实需要。一级政府，一级事权，一级财政。事权是财权的基础，财权是事权的保障。我国有中央和地方政府，地方又有省、市、县和乡镇四级政府。在省以下的四级政府中，如何调动地方政府当家理财的积极性，是地方政府面对的课题。在我国，长期以来中央财政对地方及地方政府间的财政转移支付制度，一直存在鞭打快牛的现象，即上级财政对下级财政的转移支付，一直采取下级财政收入增长，上级财政减少财政转移支付的做法，这样做虽然有利于缓解上级财政尤其是中央财政的困难，但不利于调动地方财政尤其是市县财政的积极性。浙江以下财政实行的是“省管县”的财政体制，为调动市县财政的积极性，把激励和约束机制结合起来，共同做好发展的文章，培养好财源，壮大财政，推动经济社会事业发展，改善民生和社会福祉，需要采取分类指导的财政政策。

作为改革开放的先发地，浙江财政敢为人先，从地方实际出发，创造性实施促进区域均衡发展的财政政策，使财政是国家治理的基础和重要支柱的职能作用得到了充分的发挥，推动了区域的均衡发展，确保了浙江财政改革“干在实处，走在前列，勇立潮头”，这不仅为全面深化财税体制改革积累了借鉴经验，而且为推进地方财政改革提供了有益启示。

第一，提高省级财政的调控能力，做好财政促进区域均衡发展的顶层设计。

分税制改革以来，随着国家财政职能的不断扩大，国家不断下放事权，地方财政的收支矛盾突出、压力大。地方政府如何当家理财，使地方政府职能得以实现，经济发展方式得以转变，省级财政的地位凸显，这就要求重视省级财政建设，重视发挥省级财政的调控能力，确保省级财政在均衡区域财力、推进区域均衡发展、实现基本公共服务均等化等方面能够发挥有效作用。分税制财政改革以来，浙江于1995年出台了“两保两挂”的财政政策；1996年出台了“两保两联”的财政政策；2003年对“两保两挂”“两保两联”和“三保三挂”等政策进行归并，出台了“两保两挂”和“两保一联”政策；2008年又对“两保两挂”和“两保一联”政策进行归并，出台了“分类分档激励奖补机制”。不管政策如何调整，1994年以来浙江财政为了保证省级财政有一定的调控能力，明确了对县市的财政体制，并且省财政对市、县（市）财力增量集中20%。分税制以来，不管省对县市的财政体制和财政政策如何改革和调整，新增财力集中20%始终没有变，确保了省级财政的调控能力。如果不重视省级财政作用的发挥，把均衡区域发展的重任寄托于市级财政，虽然市级财政也有这方面的功能，但市级财政发挥作用的空间毕竟有限，而区域发展的不平衡，其结果可能会导致“富者越富，穷者越穷”的马太效应，这对地区之间的均衡发展是不利的。在中央和地方分税制财政体制明确的前提下，省级财政必须要有一定的调控能力。只有省级财政有一定的调控能力，区域之间的公共服务均等化，区域之间的城市化建设协调推进才能实现，省级财政有这方面的职能和职责，也有这方面的条件和优势。因此，必须重视省级财政建设，增强省级财政的调控能力。同时，省级财政要把更多的资金用于转移支付，用于均衡地区之间、城乡之间的财力差异，加大对市县尤其是经济落后地区、民族地区、偏远地区、革命老区的市县财政转移支付，使经济相对落后地区的市县有能力、有实力提供基本公共服务、推进城市化建设，以改变因经济发展水平不同而出现可用财力的“苦乐不均”，使经济相对落后地区也有能力推进民生事业发展，实现基本公共服务均等化。(www.daowen.com)

第二，增强县级财政提供公共服务的能力，夯实财政促进区域均衡发展的制度基础。

县级财政是国家财政的基础，自秦始皇建立郡县制以来，县级政府是我国的主要基层政府。在全国五级政府中，2000余个县市是国家财政收入的重要来源，是基层公共服务的主要提供者。“县市强，则国家强；县市稳，则政权稳。”党的十七届五中全会决议专门提出“要增强县级政府提供公共服务的能力”。从浙江的情况看，虽然县域经济比较发达，县市经济社会发展势头良好，但县市之间的发展仍然不平衡。分税制改革以来，浙江省根据经济发展水平，按照分类指导的原则，大体把县市分成三类：第一类是经济发达的县市，第二类是经济相对落后的县市，第三类是介于第一类与第二类之间的县市。对不同发展水平的县市采取分类指导的政策，促进了县域经济社会的发展和基本公共服务均等化的实现。但如果进一步细分，就容易发现这种划分也存在不合理的一面，有些地方虽然经济比较发达，但人口多，人均财力低，财政反而比较困难。有些地方发展不平衡，财力分布不均衡。有些县虽然经济欠发达，但人口少，省级财政的转移支付力度大，人均财力并不低，如一些海岛县。面对分税制改革以来，“财权向上集中，事权向下转移”的现实，要增强县级政府提供公共服务的能力，解决基层财政问题，根据财权和事权相适应原则，只能从财力着手。在国家和地方财政分配关系没有调整的前提下，从地方来说，要从财政收入水平、人口数、县域面积等因素考核，在地方的支出水平大体相当的前提下，按照基本公共服务均等化的要求，对基本公共服务最低标准达不到的财政困难县市给予重点倾斜，确保县级政府能够提供基本公共服务。

第三，注重财源培养，确保财政促进区域均衡发展的财力支撑。

在生财、聚财、用财三者关系中，生财是基础。没有生财，也就没有聚财和用财，必须始终把生财放在政府理财的突出位置，可以说，发展经济、培养财源、增加财政收入是政府的职责，也是经济社会事业发展的基础。浙江财政的分类管理改革始终把财源建设作为政府理财的基础，作为财政工作的出发点，县市要想得到省级财政更多的财力转移支付必须建立在经济发展、财源壮大的基础上，从而使全省上下形成同向思维，共同做大财政“蛋糕”。但财源建设必须和我国的国情和地方实际相结合，必须考虑我国资源的稀缺性，从总量看，我国是资源大国，但按人均情况看，我国则是资源小国。我国人均国土面积仅12亩（1亩=666.67平方米），为世界人均量的29%。我国的山地丘陵占国土的2/3；半干旱、干旱地区约占国土的1/2。东半部半湿润、湿润地区集中了90%以上的人口，每平方千米225人，特别是在沿海和平原地区，生存空间狭小。各类资源的人均量是：人均耕地1.7亩，仅为世界平均数的1/3；人均草地5亩，为世界平均数的1/2；人均森林面积1.5亩，为世界平均数的1/6；人均森林储积量为世界平均数的12.2%；人均水资源是2300多立方米，为世界平均数的1/4；人均可开发的水力资源装机0.31千瓦，所占比重最大，也仅为世界平均数的3/4；人均矿产储量总值在1万美元左右，至于各类矿产资源如果按13多亿人口平均计算，绝大部分均低于世界人均占有量。资源的稀缺性，需要我们在财源建设上必须做出科学的选择。我们应该清醒地认识到，改革开放以来，我国经济迅速发展，主要靠的是体制优势和机制优势，即市场取向的经济体制改革和产权相对明晰的民营经济的大力发展，利用廉价的劳动力和廉价的土地、资本等要素资源，形成了以加工工业为特色的经济结构。随着改革的不断推进，地方发展经济的体制优势和机制优势逐步丧失，而生产要素对经济的制约越来越严重。地方经济要进一步发展，创造新的辉煌，必须转变经济的增长方式，重点发展能耗低、附加值高的产业和行业，培养好主体财源。在市场竞争日益激烈的今天，如何培养财源、壮大财力，关键是培养主业，建立稳固的财源。无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，由于自然历史和资源禀赋的区别，各地发展经济的条件和基础是不一样的，但每个地方都有自己的比较优势，都可以寻找到符合地方实际的发展道路，培养出地方的主体财源。一般来说，经济发达地区有先发优势，财力雄厚，发展的条件和基础好，有了一定的积累，经济发展可以走高端之路，重点发展科技含量高、市场竞争力强的产业和产品，培养主导产业和主体财源；而经济欠发达地区也有后发优势，一般集中在资源和生态源头地区，这些地区资源相对丰富，可以通过资源开发，发展资源型和资源深度开发型经济，或者开发生态经济，把“绿水青山”变成“金山银山”，同样可以培养主导产业和主体财源。

第四，发挥好财政资金的导向作用，强化财政促进区域均衡发展的政策功能。

财政收入来自国民经济的发展，而一定时期的国民收入的“蛋糕”是既定的，政府的财政收入是有限的，而经济社会发展对财政收入的需求是无限的。如何处理好有限和无限、需要和可能的矛盾，缓解财政的困境，地方政府要按照“四两拨千斤”理财方法的要求，用财政资金的“四两” 拨动社会资本的“千金”，用财政资金撬动社会资金来弥补财政的不足，花财政的“小钱”办经济社会事业发展的“大事”。在浙江财政的分类管理改革中，省级财政对县市财政的转移支付是有限的，正是有限的资金发挥了“四两拨千斤”的作用，调动了县市发展经济、做大做强财源“蛋糕”的积极性。在全面深化财税体制改革、加快建立公共财政体制的过程中，必须发挥好市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用，让市场成为资源配置的主体。因此，政府在财政资金的使用和投入中，要更加注重发挥财政资金的导向和经济杠杆作用。如政府支持公共项目建设，推广政府和社会资本合作的PPP模式。对一些预期有稳定收入来源，经济社会发展又必须发展的铁路、高速公路、地铁、机场、港口码头、城市污水处理等基础设施和基础建设，要更多运用社会资本，既可以解决基础设施和公共项目投资的资金问题，又能为社会资本寻找投资渠道，打破行业垄断，实现经济社会事业发展和社会资本投资收益的“双赢”。又如政府采用政府产业引导基金的形式支持经济发展。以往政府支持经济发展主要通过财政专项资金的形式，而政府产业引导基金是政府支持经济发展的新形式。政府产业引导基金不同于财政专项资金，主要采取有偿使用的方式，通过投资、入股、参股等方式，引导社会资本投资一些政府鼓励和支持的电子信息、现代制造、旅游健康、金融保险等新兴产业，实现经济结构的调整，同时又确保政府产业引导基金的壮大。企业技改的财政贴息、允许企业加速折旧等鼓励企业发展的财政政策都是发挥财政资金“四两拨千斤”的有效形式，如此等等。地方政府在财政资金的使用安排上要更多发挥财政资金的导向作用，引导社会资本为我所用。

第五，注重对财政风险的防范，实现财政促进区域均衡发展的可持续性。

财政风险是财政运行过程中客观存在的，不以人的意志为转移。财政没有发生风险不等于财政没有风险，只是没有发生或没有被意识到。长期以来，政府对财政风险的重视程度是不够的，总认为“财政年年困难年年过”，对财政风险缺乏足够的认识。欧债危机的爆发及欧债危机所造成的危害，使社会对财政风险有了更清醒的认识，即财政不是取之不尽、用之不竭的，财政是有风险的，财政的风险是有破坏性的。分税制改革以来，浙江推行的“两保两挂”等财政分类管理改革措施的出发点是发展地方经济，化解地方财政困难的风险。同时，政策的推进又把防范财政风险作为前提，县市财政要得到省级财政转移支付的前提是要保持财政收支平衡并逐步消化历年财政累计赤字。浙江财政健康平稳运行和财政分类管理改革把风险防范放在突出位置的改革初衷是分不开的。当前，我国政府财政尤其是地方政府财政最大的风险是债务风险。债务不同于税收收入，税收收入是国家凭借政治权力取得的收入，具有强制性、无偿性、固定性的特点，是不需要偿还的，而债务是以政府信用为担保的，是需要偿还的。对债务应该要有清醒的认识，债务是一把“双刃剑”，管理和使用不好是要出问题的。在当前的我国，地方债务不仅规模大、分布广，而且增长快、还债高峰集中，尽管地方债务风险总体可控，但地区分布不均衡，有些地区已超出债务率100%的警戒线，给地方政府财政造成很大的压力，是地方政府财政风险的最大隐患。对地方债务要严格按照预算法的要求进行管理，以规避财政风险。对地方存量债务要采取疏导结合的方式进行化解，要按照国务院、财政部的要求通过发行置换债券的形式予以置换，这不仅能确保地方政府到期债务的偿还，更重要的是降低了债务成本，减少了利息负担，减轻了地方财政还债的压力；对地方新增的债务要按照“开前门、堵后门”的要求，根据地方政府的债务率区别对待，用好债务政策，并严控新增债务的规模。同时，要避免不规范的新债务产生。对地方政府的融资平台要进行清理，让其真正转为企业融资平台；对政府与社会资本合作的PPP项目要规范操作，避免假PPP项目或不符合PPP要求的项目的出现，以致PPP项目变成地方政府债务，增加地方财政风险。