事权实质是政府职能的范围，而政府的职能范围不是固定不变的，界定的难度大。这种难体现在：一方面，政府和市场的边界难界定。政府和市场关系的核心是要发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用，但哪些事权属于市场作用范围，在此范围内，市场作用效率更好更高，政府不应该干预或减少干预，以发挥市场在资源配置中的决定性作用，确保政府职能的不“越位”；哪些事权属于政府的职责范围，即在市场失灵的领域，需要加大政府的作用力度，以避免政府职能的“缺位”。如何清晰界定政府和市场的作用范围没有统一的标准、固定的模式，且难度大，更何况政府的职能范围也不是一成不变的，随着时间和环境的变化，政府的职能范围也是变化的。另一方面，中央和地方政府的事权划分难。我国作为世界上最大的发展中国家，陆地面积约960万平方千米，有56个民族，13亿多的人口，国情的基本特点是“人口多、底子薄、地方发展不平衡”。国情的复杂性、地区发展的不平衡性、民族的多样性等特点，决定了中央和地方政府之间事权界定的复杂性和困难性，中央和地方政府之间的不少事权是“你中有我，我中有你”，仅靠中央或地方政府一头难以行使、难以实现或行使得更好。而事权划分又是分税制财政体制的前提和基础，是分税制财政体制不可或缺的组成部分。那如何使政府的职能得以实现，又避免事权划分上的难题？推进分税制财政体制改革的深化，建立中央和地方事权“共担”的责任机制是一种有效形式。

中央和地方事权“共担”的责任机制的核心是“共担”，具体事权划分和职能行使上，能够明晰的尽量明晰，以明确责任，不能明晰或难以明晰的作为共同事权，明确各自责任。因此，除了国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权，区域性公共服务作为地方事权之外，更多地由政府提供的公共服务应作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。在事权责任大小的划分上，中央根据不同公共服务的性质，不同区域地方政府财力的差异，承担相应的比例，以使政府事权更好行使。同时，明确中央和地方政府的作用点，中央更多地承担规划、制度等顶层设计方面的职责，地方政府更多承担具体操作层面的职责。在提供方式上，要把政府公共服务的职能行使和提供区分开来，有些公共服务的职能，既要中央承担相应的事权，但不一定要中央直接行使相应的职能，中央可以通过委托代理的形式，委托地方政府来行使相应的职能，由地方政府代理中央承担事权，这样便于中央职能更好地行使。这种事权共担的责任机制，有利于政府职能的实现，是政府职能实现的有效形式，同时可避开中央和地方政府事权划分的难题。(www.daowen.com)