财权是政权的基础，没有财力的保障，国家的政权难以运转，政府的职能难以实现，政府公共产品、公共服务的提供和民生事业的发展、民生事业的改善也无从谈起。经过1994年实施的分税制财政体制改革，我国建立了以消费税、关税等为中央财政收入，以营业税、所得税等为地方财政收入，以增值税等为中央和地方共享收入的收入分配体系，理顺了中央和地方的财政收入分配关系，做大了财政收入“蛋糕”，确保了中央和地方政府职能的实现，尤其是提高了“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重，增强了中央财政的调控能力，确保了全国统一市场的形成和国家政令的畅通。随着2002年、2003年的所得税分享体制改革的实施，把属于地方收入的所得税改为中央和地方共享税，中央和地方的分成比例从2002年的五五调整为2003年以后的六四，以及从2012年1月1日起在上海的交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”试点，2012年8月1日起试点至江苏、北京等全国10省市，2013年8月1日起试点范围推广到全国，2014年1月1日起又将铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”试点范围，2016年5月1日起全面实施“营改增”，此后营业税退出历史舞台。

“营改增”以后，中央和地方的财政收入关系发生了变化，原属于地方的财政收入更多地成了中央的财政收入。因此，在税制改革的基础上，调整中央和地方的收入关系、完善中央和地方分税制体制改革被提上议事日程，甚至是迫在眉睫。

重新划分中央和地方财政收入，关键是完善地方税体系，培养地方财源，弥补因税制改革减少的地方财力。

完善地方税体系、增加地方财力，有一种比较受关注的思路是开征房地产税和改革资源税，在东部地区形成以房地产税为主体、西部地区以资源税为主体的地方税体系。这种改革思路理论上是可行的，但仔细分析后便知难度非常大，实施起来困难重重，并不像想象的那么美好、那么可行。从房地产税分析，我国从2011年1月起在上海、重庆开始了房地产税改革的试点工作，上海主要对人均住房面积超过60平方米的第二套新增住房征税，税率是0.6%；重庆主要对独栋商品住宅和高档住房征税，税率是0.5%。从两个市的实际执行情况看：2011年，上海房地产税收入为22.1亿元，在上海财政收入中仅占0.64%；重庆的房地产税收入更少，还不到1亿元。仅靠有限的房地产税收入解决地方财力问题只能说是杯水车薪。而要增加财政收入必须全面征收房地产税，考虑到我国居民的收入水平和纳税意识，全面开征房地产税的难度大，更何况我国地方政府通过土地出让金的形式，已把未来几十年的地租收取，再全面征收房地产税会遇到很大的阻力。从资源税的情况看，我国从2010年6月起在新疆开始了原油、天然气资源税改革的试点工作，改革资源税的征税办法，实行从价计征，税率均为5%。2010年12月1日，资源税改革推广到西部地区12个省份。2011年11月1日，资源税改革在全国全面推开。2010年7月至2011年5月，新疆资源税共增收35.78亿元。资源税改革取得了明显的效果，但考虑到资源的不可再生性，以及资源分布的地区不平衡性，即使资源税扩大到煤炭、有色金属等资源以后，西部地区靠资源税来弥补财力的不足也是有困难的。可见，划分中央和地方的财政收入必须另辟蹊径。

党的十八届三中全会提出的深化财税体制改革中明确了要进行税收制度改革，把“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税”作为税收制度改革目标和方向。根据分税制财政体制“一级政府、一级事权、一级财权”的原则，财权和事权相适应、财权和支出责任相匹配是分税制财政体制正常运转的基本要求。重构中央和地方财政收入分配关系必须在现行分税制的基础上，结合十八届三中全会提出的税制改革思路，在保持中央和地方财政收入分配格局基本稳定的前提下，对中央和地方的财政收入做适当的调整。

第一，改革消费税，建立以消费税为主体的地方税体系。所得税分享改革和“营改增”以后，地方税体系建设的难点是缺乏主体税种，从目前的地方税中培养主体税种难度大，如何弥补“营改增”以后地方财政减少的收入成为难题。结合消费税改革，把消费税从中央税变为地方税，可以在一定程度上弥补“营改增”以后地方财政收入的减少。当然，把消费税从中央税改为地方税要和消费税自身的改革结合起来，这样才能达到改革的目标。一方面，要扩大消费税的征收范围，把高污染、高能耗、高消费的产品纳入消费税的征收范围，真正发挥消费税的经济杠杆和调节消费的作用，以引导消费和经济结构转型，推进经济节约型、环境友好型“两型社会”建设；另一方面，改变消费税的征收环节，从生产环节转为消费环节征收，这样可以避免消费税因税源地方分布不平衡产生的逆向调节而导致的重复建设、盲目建设，从而引发产业结构的雷同和资源配置的浪费，我国税制改革之前征收产品税时就有过这方面的教训。与此同时，改革消费税的征收环节也有利于调节我国的税制结构，提高我国直接税的比例，使更多的税收负担由企业向个人转移，以提高国民的纳税意识。(www.daowen.com)

第二，全面推进“营改增”改革，提高增值税地方共享比例。增值税的优点是只对增值额征税，公平合理，避免了重复征税。全面征收增值税，可以避免营业税带来的重复征税问题，实现增值税链条的完整，这是税制改革的必然要求。“营改增”作为国家结构性减税的重大举措：一方面，减轻了企业的负担，避免了重复征税；另一方面，减少了地方财政收入，因为营业税是地方收入的主体税种，“营改增”把属于地方的收入变为中央和地方的共享收入，直接影响了地方收入，影响了现行分税制财政体制的财力分配格局。在属于地方的新税种没有开征，要确保地方政府职能实现有财力保障，重新调整共享收入增值税的分成比例是不二的选择。国家必须结合“营改增”以后地方财政收入减少的情况和中央财政收入增加的情况进行全面测算，在此基础上，根据中央和地方政府各自承担职能的财力保障程度，提高增值税地方收入分成比例。作为全面“营改增”的过渡办法是把增值税的七五与二五分成改为五五分成，这样能够继续保持给地方政府更多的财力，从而满足地方财政的支出需要，实现基本公共服务的均等化。

第三，实施环境保护费改税，将环保税作为共享税。我国保护环境主要采取征收排污费的形式，这对保护环境起到了一定的作用，但由于征收排污费缺乏强制性手段，征收的范围窄、标准低、难度大，和日益严重的空气污染、江河污染、土壤污染等环境问题不相适应，因此加快我国的环境保护费改税是发挥税收经济杠杆作用、推进环保保护和环境治理的必然要求。由于保护环境和治理环保是政府的重要职责，是公共财政作用的范围，而要解决空气、水等环境的保护和治理问题，不是靠地方或个别地方的努力就能够完成的，还需要中央政府的作为，因为空气是流动的，华北的雾霾治理，涉及河北、内蒙古、山东、北京、天津等省市，大河大江也是跨区域的，仅长江就流经19个省区市，这就需要中央和地方共同承担事权，仅靠一方的努力，即使全力以赴也难以达到效果。当然，大量的环境问题要靠地方去治理，要靠经济发展方式的转变来实现。因此，环境税，包括与环境保护和治理有关的碳税等，应该作为中央和地方的共享税，收入的大头在地方，中央财政也要集中一部分，以协调国家的环境保护和环境治理事权。

第四，加快房地产税、资源税改革，壮大地方财源。从实行分税制财政体制的国家来看，不少国家的房地产税是地方政府的重要收入来源，包括美国，金砖国家中的南非亦如此。在我国，虽然房地产税、资源税短期内成为地方主体税种的难度大，甚至不可能，但是必须加快房地产税、资源税改革，这不仅是经济发展的需要，更是调节收入分配、促进可持续发展的需要，也是开辟地方财源、推进地方税体系建设的需要。对房地产税改革，既要加快试点，又要加快立法。一方面要加快试点，在上海、重庆试点的基础上，结合各地房地产行业发展情况，有选择地加快试点步伐，给市场以信号，以避免房地产过度投资或投机造成房地产的“泡沫”和收入分配的不公；另一方面，要加快房地产税的立法，应广泛听取社会各界民意，并在充分论证和听证的基础上，明确房地产税的征收范围、征收标准，使房地产税的开征有法可依，逐步培养房地产税税源，使之成为地方税的重要组成部分。对于资源税，主要是要扩大征收范围，以确保对资源的保护和有效利用。一方面要把资源税的征收方式从从量税改为从价税，使资源的价格反映价值，从而使全社会真正形成节约资源、有效利用资源的社会氛围；另一方面要扩大资源税的征收范围，从目前的石油、天然气，扩大到煤炭、有色金属，甚至是水资源等可再生资源，从而增加资源地区主要是西部地区地方政府的财政收入，把西部地区的资源优势转化为经济优势，促进西部地方经济社会发展和基本公共服务均等化的实现。

第五，开展对社会保障税的研究，并将其作为中央税来培育。虽然十八届三中全会没有明确社会保障税的改革，但不等于社会保障税改革不需要研究。不少国家的社会保障税是政府筹集社会保障资金的重要来源，美国的社会保障税是联邦政府的主要收入之一。我国社会保障主要采取收费的形式，社会保障的统筹级次比较低，采取县级统筹，各地保障的程度、保障的标准也不相同。社会保障制度作为国家的基本经济制度，直接关系人口的流动和社会统一大市场的形成，全国应该统一，否则，资源的市场化配置难以实现，公平合理的市场经济难以建立。由于我国社会保障起步迟，政府社会保障的欠账多，以至于社会保障的统筹级次低、保障的标准低，而要提高社会保障统筹级次、统一社会保障制度，开征社会保障税是不二的选择。当然，社会保障税应为中央税，社会保障税收入应归中央财政，即使作为共享收入，收入的大头也应该归中央财政，地方政府主要承担社会保障的具体事务。

总之，为适应税制改革以后的收入变化，在收入重新划分的基础上，按照事权和支出责任相适应的原则，适当上收事权，将部分地方事权上划中央，由中央政府承担更多的支出责任，这样，深化分税制财政体制改革，理顺中央和地方的财政分配关系将不再遥远，指日可待。