消费税是在增值税征收的基础上，对特定行为征收的一种税，主要用于调节消费。我国消费税自开征以来，对增加政府财政收入，调节社会消费，摆脱资源要素的制约，推进经济节约型、社会友好型的“两型社会” 建设起到了积极有效的推动作用。但由于消费税征收范围过窄，消费税的功能作用发挥得并不充分。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（后简称《决定》）提出的深化财税体制改革，明确要“调整消费税的征收范围、环节、税率，把高消耗、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”，为消费税的改革指明了方向。

税制改革牵一发而动全身，既涉及生产、消费等各个环节，又涉及国家、企业和居民之间的分配关系，还涉及中央和地方之间的财力分配关系。消费税改革依然必须考虑到各个环节和各方的利益关系，充分酝酿，稳步推进，以避免匆忙上马，给经济社会发展造成冲击。按照《决定》明确的财税改革要求，结合当前经济社会发展和税收调节作用的发挥，以及中央和地方财力分配的需要，消费税改革必须和分税制财政体制改革同步推进，“三步走”是消费税改革的有效实现形式。

第一步：扩大消费税的征收范围，发挥好消费税的调节功能。

税收作为财政收入的主要来源，在社会主义市场经济的条件下，除了筹集财政资金的筹资功能之外，还要发挥调控功能，调整经济结构和调节收入分配关系，以矫正负外部性，推动市场经济持续、健康、稳定发展。消费税作为对特定行为征收的税种，更多体现了政府的政策导向和调控功能的发挥。我国现行消费税是1994年税制改革中新设的一种税种，是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，目的是调节产品结构，引导消费方向，保证国家财政收入。国家把一些过度消费会对人类健康、社会秩序、生态环境等方面造成危害的特殊消费品，如烟、酒、鞭炮、焰火等；奢侈品、非生活必需品，如贵重首饰、化妆品等；高能耗及高档消费品，如小轿车、摩托车等纳入消费税的征收范围。2006年3月，我国又对消费税的税目、税率进行调整，新增了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，取消了“护肤护发品”税目，并对部分税目的税率进行了调整。但是，我国消费税征收范围总体偏窄、税率偏低、缺乏弹性，消费税的征收和居民收入增长、居民收入分配结构不相适应，也和我国环境保护的需求不相适应。

根据我国调节消费和保护环境的需要，必须发挥好消费税的政策功能。一方面要扩大消费税的征收范围，扩大消费税的调节范围。要加大对高消费的调节力度，对还没有纳入消费税征收范围的高档奢侈品，如高档服装、高档家具、高档装饰品、私人飞机等；高档娱乐，如高档餐饮、高档夜总会等要开征消费税。同时，对那些使用对环境有害的产品，如有害农药、化肥、电池、塑料制品等，对环境资源如水资源、森林资源等有破坏的产品也要征收消费税。另一方面要调整消费税的税率，发挥消费税调节的政策功能。对那些直接伤害人体健康、污染大气的消费品，如香烟、烟花、鞭炮等消费品，要提高消费税的税率；对那些不可再生的消费品，如石油、汽油、柴油等消费品，也要提高税率。而对那些有利于改善居民生活且不破坏环境的消费品，如再生汽车轮胎、化妆品等，应降低税率；对那些以前是高档消费品，而随着居民收入水平的提高，成为一般消费品和生活必需品的小汽车、摩托车等，也应降低税率。

第二步：调整消费税的归属，完善地方税体系。

我国征收消费税并将其作为中央财政收入是从1994年推行分税制财政体制开始的。当时为了规范中央和地方的财政收入分配关系，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重（即“两个比重”），我国建立了以消费税、关税等为中央财政收入，以营业税、所得税等为地方财政收入，以增值税等为中央和地方共享收入的收入分配体系。随着2002年、2003年的所得税分享体制改革的实施，把属于地方收入的所得税改为中央和地方共享税，中央和地方的分成从2002年五五分成调整为2003年以后的六四分成；从2012年1月1日起在上海试点的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税，即“营改增”试点，从2013年8月1日起试点范围推广到全国，2016年5月1日起全面“营改增”。这样，地方税主体税种所得税、营业税因所得税分享改革和“营改增”以后变成了共享税，地方税就没有了主体税种，地方税收入在税收收入中占的比例越来越少。而随着公共财政向农村覆盖、向民生领域倾斜，事权逐步向地方下放，其直接结果是地方财政困难。解决问题的关键是要培养地方财源，尤其是地方财源的主体税种，使地方的事权与财力相适应。(www.daowen.com)

培养地方主体财源，完善地方税体系，增加地方财力，有一种比较受关注的思路是开征房地产税和改革资源税，在东部地区形成以房地产税为主体、西部地区形成以资源税为主体的地方税体系。这种改革思路理论上是可行的，但仔细分析后便知难度非常大，实施起来困难重重，并不像想象的那么美好、那么可行。从房地产税分析，我国从2011年1月起开始在上海、重庆开始了房地产税改革的试点，从两个市的实际执行情况看，征收的房地产税非常有限，仅靠有限的房地产税收入来解决地方财力问题只能说是杯水车薪。要增加财政收入必须全面征收房地产税，考虑到我国居民的收入水平和纳税意识，全面开征房地产税的难度大，更何况我国地方政府通过土地出让金的形式，已把未来几十年的地租收取，再全面征收房地产税会遇到很大的阻力。从资源税的情况看，我国从2010年6月起在新疆便开始了原油、天然气资源税改革的试点，改革资源税的征税办法，实行从价计征，2011年11月，资源税改革在全国全面推开，取得了明显的效果，但考虑到资源的不可再生性，以及资源分布的地区不平衡性，即使资源税征收再扩大到煤炭、有色金属等资源，西部地区靠资源税来弥补财力的不足也是有困难的。而把消费税从中央税变为地方税，问题便迎刃而解，这可以在一定程度上弥补“营改增”以后地方收入的缺口。因此，我国应结合税制改革，在扩大消费税征收范围的同时，调整消费税的归属，使其从中央税改为地方税，并逐步培养其成为地方税的主体税种，弥补地方财力的不足，以推进分税制财政体制改革的深化。

第三步：改革消费税的征收环节，避免消费税的逆向调节。

改革消费税，扩大征收范围，并把消费税从中央税变为地方税，虽然有利于地方主体税源的培养，优化地方税体系，更有利于“营改增”以后分税制财政体制的运用，但是，我国的消费税是在流转环节征收的间接税，属于价内税。价内税不同于价外税，税收是价格的组成部分，税收负担可以通过价格转嫁，最终的负担者是消费者，这不仅对生态环境保护难以起到有效的调节效果，而且会导致消费税的逆调节，导致产业结构的扭曲和资源配置的浪费。我国在1994年的税制改革以前，于1984年开始工商税制改革，对烟、酒等产品是全额征收产品税的，且税率高，目的是限制这些行业的发展，而实际的结果是在财政包干体制下地方政府为了增加财力，税率越高发展的积极性越高，使得各地小烟厂、小酒厂、小纱厂、小毛纺厂和小炼油厂等“五小企业”遍地开花，竞相发展。最终导致出现重复建设、盲目建设和产业的雷同、产品的雷同，资源大量浪费，产品税是导致税收逆向调节的典型，教训不可谓不深刻的。

1994年的税制改革，国家把产品税改为增值税、消费税，并把消费税作为中央税，才使产业结构、产品结构雷同的弊端得到有效的缓解。消费税属于中央税，和地方政府在利益上没有根本性的瓜葛，其本身限制了地方政府的投资冲动，而一旦消费税改为地方税，地方政府就有这方面的冲动，因为消费税税率高，征收消费税的行业不少是高利润行业。因此，要避免消费税的逆调节，必须改变消费税征税环节，从生产环节征收改为从消费环节征收，从价内税改为价外税，从间接税变为直接税，这样可以避免消费税因税源地方分布不平衡引起的逆向调节而导致的重复建设、盲目建设，从而避免产业结构雷同和资源配置浪费的产生。与此同时，改革消费税的征收环节也有利于调节我国的税制结构，提高我国直接税的比例，使更多的税收负担由企业向个人转移，以提高国民的纳税意识。

当然，消费税“三步走”改革不是孤立、割裂的，而是互相联系、互相推进的有机整体。消费税改革分步实施，第一步扩大征收范围，能够发挥消费税的调节作用，凸显消费税的调节功能和经济杠杆作用的发挥；第二步调整消费税的归属，由中央税改为地方税，弥补了“营改增”以后地方财力的缺口，有利于巩固分税制改革成果，确保分税制改革方向。第三步改革消费税征收环节，从生产环节改为消费环节，能够避免消费税由中央税变为地方税以后出现的逆向调节，避免产业雷同和重复建设给资源配置造成的危害。由此可见，消费税改革分“三步走”，稳步推进，有利于税制改革和财政体制改革的齐头并进，推进财税体制改革的深化。