发展经济、培养财源，增加财政收入，以更好地为民生事业发展提供财力保障，这是财政工作的基础，也是政府的重要职责。尽管发展经济是市场行为，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，但政府的重要作用是不可或缺的。作为世界上最大的发展中国家，无论是现在还是今后，发展仍然是我国政府的第一要务，是解决我国经济社会问题的根本保障。

国家为支持经济发展，每年都安排一定的财政资金，建立了不少财政专项资金，这对扶持经济发展、调整经济结构、转变经济发展方式确实起到了一定的作用，但也导致了财政资金的分散、管理的不规范，甚至出现企业多头申报、重复申报财政资金等问题。财政专项资金使用中的问题也是不可忽视的。而随着互联网经济、创意经济等新经济形式的发展，解决新经济发展融资问题的风险投资基金等各类风险投资蓬勃兴起，并取得了不俗的成效，受到市场的欢迎，不仅推动了新经济的发展，而且优化了经济结构，实现了生产者和投资者的“共赢”。为了把财政资金的使用和风险投资的管理模式结合起来，支持经济发展，实现国家的产业发展目标，政府引导基金应运而生。2015年，我国设立了国家新兴产业创业投资引导基金，将中央财政战略性新兴发展专项资金、中央基建投资资金等合并使用，形成总规模达400亿元的政府引导基金，重点支持创新型企业发展。

政府引导基金是由国家财政预算安排的，或者是将财政专项资金整合和财政结余资金清理归并而成的政府财政资金，采用基金管理模式运作，用于支持起步阶段的创新型企业、国家战略性新兴产业发展。政府引导基金不同于传统的财政专项资金，是市场化运作，采取贷款、参股等投资方式扶持经济发展。基金的投资不仅有偿，而且要盈利、滚动式发展，把经济的“蛋糕”做大的同时，基金也不断壮大、得到发展，实现“经济发展，财政增收，基金做大”。这是财政扶持经济发展方式的创新之处。

作为创新型的财政扶持经济发展方式，政府引导基金的建立不仅要有财政资金使用方式的转变，更要有财政发展理念、发展方式的转变。政府引导基金的运作，必将对我国经济发展产生积极影响，加快科技创新和科技成果的转化利用，推进我国经济结构的调整和经济发展方式的转变，为我国从制造业大国发展为制造业强国、加工型经济发展为创新型经济提供有力支撑。

一是有利于处理好政府与市场的关系。公共财政的基本特征是公共性，即为社会提供公共产品，满足社会公共需要。凡是市场能够作用的、市场作用得到的地方，财政都要主动退出，以发挥市场资源配置的决定性作用，不与民争利是财政资金使用的基本原则和基本要求。政府引导基金主要用于支持创业创新，用于支持处于起步阶段的创新型企业发展，以及国家鼓励并需要大力发展的节能环保、信息、生物医药、新能源、新材料、先进装备制造业等战略性新兴产业的发展，而创业创新的投资风险大、投资周期长，社会资本不想或不愿或没有能力投资。政府引导基金的介入能够为创业创新提供资金来源，弥补了市场资源配置的缺陷，也避免了财政专项资金普惠制的弊端，以及政府对市场资源配置的过度干预。

二是有利于财政优惠政策的清理。公平竞争是市场经济健康发展的前提和基础条件。对不同企业实行不同的政策优惠，虽然体现了政府的政策意图，但违背了市场发展的公平竞争要求。前些年，地方政府为了支持经济发展，做大GDP“蛋糕”，以吸引更多的外来投资，引进更多的投资项目和企业，竞相出台了各种地方政策用于招商引资，主要有各种涉及税收的政策优惠和财政资金的补助补贴政策。其中，各种财政资金的补助补贴政策，破坏了公平的竞争环境，使得不少地方引进的企业和项目并不能给地方带来更多的财源，此时财政只是“虚胖”成了“过路”财政，导致经济秩序的混乱和财经风险的加剧。而政府引导基金是在清理政府优惠政策、整合财政专项资金的基础上建立的，这有利于对财政优惠政策的清理，为地方经济发展创造更加公平的竞争环境，可以避免市场资源配置的扭曲。

三是有利于发挥财政资金的更大使用效益。财政资金不同于金融资金和民间资金，金融资金和民间资金主要以营利为目的，更愿意做“锦上添花”的事，实现资金增值和资本价值最大化，而财政资金更加注重政策性，主要起政策引导，发挥“四两拨千斤”的作用，更愿意做“雪中送炭”的事。一些投资周期长、见效慢的新兴产业和项目，由于风险把控的难度大，金融资本和民间资本不愿意投，而通过政府引导基金的牵头，发挥政府信用的作用，给市场更多的政策信号，不仅能够打消金融资本和民间资本的政策顾虑和风险顾虑，而且能够吸引更多的金融资本和民间资本投资新兴产业和创新型产业，以解决新兴产业和创新型产业发展过程中的融资问题，使财政资金的作用发挥得更好、产生更大的使用效益。

四是有利于经济结构的调整。早在2008年金融危机爆发以来，我国就及时提出“稳增长、调结构、促转型”的政策，加快了对经济结构的调整，并通过经济结构的调整转变经济发展方式，推进经济增长，实现从中国制造向中国创造转型，但是调整经济结构、转变经济发展方式需要投入，投资的风险大，不少企业或民营资本不愿投入或没有能力投入，这增加了经济结构调整的难度。而国家建立政府引导基金的目的就是转变经济发展方式，扶持国家需要鼓励、需要支持的行业和企业发展，重点用于支持高新技术企业、创业初期的新兴产业发展，这样通过政府引导基金的引导，把社会资本引向国民经济和社会发展的重点行业和重点企业，自然有利于推进经济结构的调整，实现资源更好更有效地利用。(www.daowen.com)

五是有利于促进混合所有制经济发展。发展经济需要投入，投资是促进经济发展的“三驾马车”中的重要一环，而资本又是逐利的，流向能够实现资本增值的行业和领域。一方面，经过改革开放40多年的发展，我国积累了大量的民间资本，民间资本苦于没有稳定的投资渠道，从而大量流入房地产行业，这不仅不利于产业结构的优化，而且加剧经济的“泡沫” 和投资的风险；另一方面，国家的基础产业和行业，长期处于国有经济的垄断经营，行业进入的门槛高，不利于行业的竞争发展。而通过政府引导基金的引导，发挥“四两拨千斤”的作用，不仅有利于引导民营资本的投资方向，为民营资本找到稳定的投资渠道，推进实体经济发展，而且有利于打破行业垄断，推进混合所有制经济发展，增强国有经济的活力和竞争力，实现国有经济和民营资本的有机结合。

基金投资和基金管理作为金融市场正常的业务，是现代金融市场不可或缺的组成部分，但政府引导基金作为政府支持经济发展新的政策举措，是政府的新工作、新业务，没有现成的模式和成熟的经验可借鉴，需要在实践中不断摸索。如何设立和运作政府引导基金，发挥好政府引导基金的作用，推进创业创新，实现经济结构调整和经济发展方式转变，是确保政府引导基金成功运作和健康发展的关键。

第一，政府引导基金必须来自财政专项资金的整合。既然是政府基金，其来源于政府财政这是无可非议的，但并不等于这就是简单的财政预算资金安排。在财政发展进入新常态以后，由于财政收入增长的有限性和财政支出的“刚性”，政府难以拿出更多的资金用于建立引导基金，因此政府引导基金来源除了财政预算安排外，更多来自财政支持经济发展的专项资金的整合，把原来分散的财政专项资金通过整合归并，集中起来形成政府引导基金，可以说，政府引导基金是对财政专项资金的继承和发展。因此，在建立政府引导基金的过程中，必然涉及部门利益的调整和财政专项资金使用方向的调整。各级财政部门必须摸清财政专项资金的家底，加快对其的清理和整合，使其逐步退出原有的使用范畴和使用方式，把分散的、不同用途的各类财政专项资金整合形成政府引导基金，推进经济发展和财源培养，增强经济实力。

第二，政府引导基金必须有专门的机构和专业的人才来使用管理。政府引导基金来源于财政资金，基金的使用管理更偏重金融资金的要求。政府引导基金的管理既属于财政业务范畴，又属于金融业务范畴。“专业的业务必须由专业的团队来运转，专业的业务必须由专业的人才管理。”使用管理好政府引导基金不是一般人能够胜任的，从事政府引导基金的管理人员必须懂投资、懂金融、懂财务。因此，要使用管理好政府引导基金，政府财政部门应该成立专门的机构并引进一些专业的人才，或者委托基金管理公司来运作，确保基金的使用方向和有效规避金融风险，使政府引导基金发挥应有的效果。

第三，政府引导基金必须实行市场化运作。政府引导基金不同于财政专项资金。财政专项资金属于无偿性的资金，用于支持经济发展，资金使用单位是免费使用的，不需要偿还的。而政府引导基金属于投资性基金，基金的使用不仅有偿，而且还要取得收益，使基金的规模不断扩大，基金的使用效果不断体现。因此，政府引导基金必须按市场化的要求运作，要在确保基金安全的前提下有偿使用，实现基金的保值、增值。基金的使用方式除了传统的用于间接融资的借贷之外，更多采用直接投资方式，用于创业投资，包括股权投资、期权投资、信托投资、租赁投资等，使经济发展的同时基金得到壮大。

第四，政府引导基金必须用于支持政府需要引导支持的行业和产业发展。政府引导基金既然是财政资金，是在财政专项资金的基础上建立起来的，其的使用就和财政专项资金一样，必须体现政府的政策意图，体现经济效益和社会效益的结合，重点用于支持政府需要发展的行业和产业，用于推动创业创新，用于培养主导财源和支柱财源，用于支持国家战略性新兴产业和高新技术企业的发展，用于风险投资与科技孵化器建设和为企业服务的公共服务平台建设，等等。企业申报项目和申请基金的投资是有条件和准入门槛的，一些重复建设的项目、低水平的加工项目、高能耗及高污染和低产出的项目是不能得到基金的投资和支持的。通过对政府引导基金的运作，经济发展方式得到转变，产业结构得到优化，逐步把企业做大做强，增强经济的竞争力和发展的后劲。