财政预算是政府的财政收支计划，决定着政府收支规模和活动的范围，为政府职能实现提供财力保障，而财政预算编制是财政预算工作的基础，是财政预算工作的基础环节。财政预算的地位决定了财政预算编制的重要性，财政预算编制得科学不科学、合理不合理，直接关系经济社会事业能否发展，关系政府职能能否实现，关系财政资金使用的效益。2016年12月30日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第三十一次会议上指出，厘清和规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，是深化预算管理制度改革的重要内容，要坚持优化结构、精准扶持、量力而行，改进预算编制方式，完善重点支出保障机制，增强财政资金统筹能力，确保财政可持续，推进基本公共服务均等化，使重点领域财政投入同我国经济发展阶段和社会事业发展需要相适应。会议提出的预算编制方式改革思路直戳我国预算编制存在的痛处，点出了预算编制悬而未决的难题，对改进预算编制方式提出了明确的要求，为改进预算编制方式指明了方向。

财政预算作为财政年度收支计划，一年一编。每年的七八月份开始，政府各级财政和各个部门就要开始酝酿和编制政府财政预算和部门预算，并经各级政府年初的人代会审议通过后实施。但各级政府每年编制财政预算都会遇到共同的问题，就是财政预算编制难，可谓“财政预算难预算”。

财政预算编制难主要体现在各种挂钩支出满足难，使得财政支出“捉襟见肘”，财政收入难以满足财政支出需要，这是各级财政在预算编制过程中普遍遇到的问题。一是法定支出保障“难”。法定支出主要是我国有关法律规定的支出。《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国科技进步法》等都明确要求，财政每年对农业的总投入、对教育的拨款、对用于科学技术的经费的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。国家从法律的高度要求财政预算要满足法定支出需要。二是政策保障“难”。除了法定支出之外，在医疗卫生、环境保护、计划生育、文化宣传等方面，中央和地方的政策法规也规定了相应的要求，要么规定支出增长超过经常性财政收入增长，或者规定占财政支出的比例，或者规定占GDP的一定比例。要求财政预算给予保障。三是各种考核保障“难”。“文明城市”“卫生城市”“体育强县”“生态强县”等各种考核，国家都有统一的标准，对地方财政都有财力保障的要求。为了加快地方经济社会事业的发展，扩大地方的知名度，改善地方的投资环境，地方政府总要在各种考核中为地方争取荣誉，就相应需要财力的预算保障。四是各种政策的配套“难”。在我国财政转移支付中，除了一般性转移支付之外，存在大量的专项性转移支付。中央和省财政下达给市、县的财政专项基本上要求市、县要有相应的财政资金配套，否则地方是很难拿到财政专项的。一些地方政府不管财力有没有保障，总要想方设法争取中央和省财政专项，安排相应财力做保障，使紧张的财政预算更加难安排。一般来说，没有部门和单位说要压缩预算支出或者主动提出要减少预算，这样，就把难题推到财政，集中到财政，财政预算编制的“难题”就应运而生。财政预算说不难也难，有说不出的难。

我国面积大、人口多、底子薄、地区发展不平衡的基本国情，决定了我国各地经济发展水平、民生事业发展重点是有区别的，基本公共服务的需求也是有区别的，而以满足重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的预算编制方式，不仅给预算编制带来困难，也会影响政府财力的统筹使用，影响财政资金的使用效益，甚至造成资源配置的不合理和资源配置的浪费。一是影响财政职能的发挥。分配是财政的基本职能，政府通过财政资金的分配，并运用到国民经济和社会事业发展的方方面面，既推动了经济社会事业发展，又实现了对民生的改善，对经济社会发展发挥调控作用，使财政的职能得到发挥。而按照挂钩事项安排财政预算，把属于财政的分配职能事先分解到政府的各个部门，相当于每个部门都承担财政的分配职能，等于财政分配职能的分散化，这就影响财政职能的发挥，使财政的职能难以得到有效行使。二是影响政府财力的统筹使用。财政资金是有限的，而社会发展对财政资金的需求是无限的，财政资金的稀缺性是财政分配永恒的难题。在财政资金有限的前提下，如果完全按照挂钩事项安排预算，采取“普降细雨”和“普撒胡椒面”的方式分配财政资金，不统筹安排财力，不集中财力办大事，政府想干事、干成事的目标难以实现，一些大的建设、大的项目难以推进，进而影响经济社会事业的长期稳定发展。三是影响财政资金的使用效益。虽然财政资金不同于信用资金，不以营利为目的，但财政资金使用也要讲究使用效益，这种使用效益更多体现在社会效益上，该花的、必须要花的要保障，不该花的坚决不花，即少花钱多办事、办成事。而针对财政预算按挂钩事项分配财政资金，一方面是财政资金难以保障；另一方面是财政资金使用不合理，有些财政资金用不出去，导致财政资金的结余或沉淀，直接影响了财政资金的使用效益。

由于财政资金的稀缺性，财政预算编制完全根据挂钩事项安排，挂钩支出都要满足，财政即使有“三头六臂”也举步维艰，难有作为，因为“巧妇难为无米之炊”。但满足重点支出需求是必要的，都是为了加快推进经济社会事业发展。在社会主义初级阶段，国家的基础设施建设需要财力保障，农业基础地位的巩固需要财力保障，社会保障制度和体系建设需要财政保障，医疗体制改革需要财力保障，教育、科技、卫生、文化、体育事业的发展都需要财力保障，环境的改善和治理也需要财力来保障等，改革和发展的任务依然艰巨，政府提供的公共服务和社会的需求还有不小的距离。面对需求无限和财力有限的矛盾，财政必须“跳出财政看财政”，改进预算编制方式，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。财政预算的编制必须统筹兼顾，要根据经济社会事业发展的轻重缓急，量力而行，合理安排，实现经济社会事业的可持续发展。

第一，要把财政法治建设作为预算编制的基础。建设法治财政是依法治国的需要，是财政改革的方向，而法治财政必须要求依法编制财政预算。预算法对预算的编制有明确的要求，要求政府财政预算要收支平衡，在这种情况下，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国科技进步法》规定的教育、农业、科技等法定支出和预算法是有矛盾的，这就需要加快财政法治建设，对其中涉及财政的条文进行相应的修改。中央和地方各级党委和政府出台的有关政策法规、决议决定，凡涉及政府财政的，对财政应该提出原则性的要求：要求财政增加预算的投入，但不应该制定具体的定量的要求；要求财政在某些方面和领域支出的具体比例，以给财政预算安排留有空间。否则，财政预算不能被满足，既影响了国家政策法规的严肃性，也给政府预算编制带来困难。同时，对中央和省级财政要求市、县财政预算资金配套的，原则上要减少市、县财政资金的配套，非要配套的，也要有所区别。对经济发达、财政富裕的地区，财政配套的比例可以适当地提高，而经济落后或经济欠发达地区，财政配套的比例要降低，甚至不配套，以给经济落后或经济欠发达地区有休养生息的机会，促进区域均衡发展。(www.daowen.com)

第二，要把合理界定政府财政的职能范围作为财政预算编制的前提。政府财政职能范围是财政预算的基础，也是财政预算作用的范围。尽管我国的财政收入每年仍然保持一定比例的增长，但随着我国经济发展进入新常态，财政困难是长期的，财政收入难以满足财政支出需要也成为新常态，这需要从政府的职能范围方面寻求解决的办法。早在1998年我国就明确财政改革的目标是建立公共财政，财政主要为社会提供公共产品，满足社会公共需要，但对公共财政的作用范围始终鉴定不清。经济发展、社会事业的发展都需要财政的介入，财政成了名副其实的“消防员”，疲于应付，以至于社会形象地概括“公共财政是个筐，什么都可以往里装”，但再多的收入也难于满足支出的需要，财政困难是难免的。要避免财政预算困难，使财政能够轻装上阵，还要从政府财政的职能着手，区分政府和市场的界限。市场经济必须发挥市场配置资源的决定性作用，树立“大市场、小政府” 的理念，凡是市场能够作用到的地方、作用到的领域，必须发挥市场机制的作用，政府千万不能越俎代庖、与民争利。只有市场作用不到或者市场不愿作用的领域，政府财政才能积极主动地介入，确保政府职能的回归，也只有这样，政府财政预算才能走出困境，缓解需要和可能的矛盾，实现“花小钱，办大事”的政策目标。

第三，要坚持按“量入为出，收支平衡”的理财思路编制财政预算。“量入为出，收支平衡”是政府基本的理财原则，也是政府财政预算编制的指导思想。虽然财政平衡是暂时的，财政不平衡是长期的，但从动态的角度看，财政仍然是平衡的。当然，在经济发生困难的时候，国家为了刺激经济发展，也要实施积极的财政政策，允许财政赤字、增加债务、扩大政府支出。一旦经济回升，政府财政政策就需要转变，从积极转为稳健。这更多是从中央财政的角度分析，因为中央财政有这方面的调控职能，可以允许财政赤字，允许负债，中央财政也有弥补财政赤字的手段。从地方的角度看，我国的预算法对政府财政做了明确的要求，对地方政府债务有严格的限制，地方政府财政要保持收支平衡，尽管地方政府可以发债，但发债的主体仅仅是省级政府，发债的额度由国务院统筹安排。更何况我国目前不仅中央财政，甚至地方财政都存在大量的负债。政府债务也是有底线的，不能无限扩大，因为债务是一把“双刃剑”，使用不当是会出问题的，欧债危机就是深刻的教训。因此，政府编制财政预算，必须以预算法为统领，同时考虑各项法定支出，以及政府的政策目标，在“收支平衡”的前提下编制财政预算，以确保财政持续、平稳、健康地发展。

第四，要统筹政府财力编制财政综合预算。财政收入通常指一般预算收入，主要由各种税收收入组成，而政府的财力除了一般预算收入之外，还有大量的政府性基金收入，以及各种非税收入，土地出让金就是其中重要的一项。从2011年开始，按照财政部的统一要求，我国取消了预算外收入，将所有的预算外收入纳入预算，这是规范预算管理、统一政府财权的需要。将预算外资金纳入预算管理，各地的做法是不完全一样的，有的地方纳入预算内管理，有的纳入政府基金管理，这样，各地财政收入的口径、收入的结构是不一样的，但无论如何这些财政资金都是政府财力。长期以来，政府财政预算编制的主体是一般预算收入，局限于预算内的财力，政府预算往往捉襟见肘，办许多公共事业“心有余而力不足”，其实这和政府财力的组成是不一致的。各级政府安排预算就不能仅仅局限于预算内的财力，要将政府的财力综合考虑、统筹安排，编制综合预算，将分散的财力变为集中的财力，集中财力办大事，确保政府政策目标的实现。

第五，要按轻重缓急编制财政预算。在政府财政收入有限，而社会对政府财政支出的需求无限的前提下，财政不能无限满足，否则，财政就会发生“寅吃卯粮”的问题，这给财政预算安排带来了压力。财政只能有所为有所不为，抓住重点，学会“弹钢琴”，按轻重缓急来安排预算。这里的轻重缓急必须和政府当前的工作重点与地方经济社会发展的重点结合起来，必须和地方的实际结合起来。不同的地方、不同的发展阶段，社会经济发展的重点也是有所区别的，如有些民生支出在有的地方是重点，而在有的地方已不是问题，甚至已经实现。因此，财政预算只能根据财力的可能，在基本满足教育科技、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等民生需要的前提下，不同时期、不同阶段有重点地满足不同需要。对教育、农业、科技等法定支出，财政预算要基本满足需要；对每年人代会上通过的决定、政府要实现的工作目标，财政预算要给予保障；对政府的行政支出，各政府部门的会议费、出国费等“三公”经费要严格控制、要压缩；对有些能够通过市场机制发挥作用的领域，财政只能给予一定的支持，政府不能也不应该包办，应尽可能发挥市场的作用，发挥财政资金的四两拨千斤作用，引导社会资本的投入，如道路交通等基础设施建设。当然，一些财政困难地区，对法定支出，政府预算如果不能全部保障，财政只能在不同年份有重点地给予保障，或者有重点地保障其中必须保障的重点支出，把财政资金用到最需要的地方，满足社会公共需要。

第六，要把预算绩效评价作为财政预算编制的依据。无偿性是财政资金的基本特征，这是财政资金与银行信贷资金的本质区别，这也使长期以来部门和单位形成使用财政资金不讲效益、财政资金不用白不用的错误观念。其实，财政资金来自纳税人缴纳的税收，使用财政资金必须讲究效益，不该用的财政资金绝不能用，不该浪费的财政资金绝不能浪费，把财政资金用到最需要用的地方、最有效益的地方。为了确保财政资金的合理使用，财政预算绩效管理是有效的手段。各级财政部门应该加强对预算资金使用的绩效评价，扩大评价的范围。预算绩效评价不能光评好的，更重要的是要评不好的，否则，预算绩效评价就失去价值，并把预算绩效评价结果作为财政预算编制的重要依据。对使用效益不好或使用效益不高的项目，财政预算要予以核减；对长期不用或有大量结余的财政资金要收回财政；对确实没有必要保留的项目要予以取消或合并，以发挥好财政资金的作用，提高财政资金的使用效益。