提到社会福利，人们几乎不会有什么坏的联想。毕竟它代表着善心，代表着情谊，甚至代表着国家的昌盛景象和领导人的恤民姿态。然而，正是由于这种认识的存在——这是一种在中国有着悠久历史的意识，是人们在历史上几千年的专制社会中“自然”形成的心态——在当代中国，在世界进入文明社会的今天，对社会福利权利观念的强调就显得尤为重要。人们需要懂得：有些东西是可以向这个国家索取的，幸福快乐的生活正是我们组成国家的目的。

观念的转变是第一步，而现实福利的实现则显得更重要。其实，如果我们对社会福利作宽泛地理解，就会发现，福利实在不是一项简单的所谓“社会事业”，它涉及到了如此多的问题：人权、法治；立法、行政、司法；平等、民主、自由，还包括国家、社会、个人的社会角色问题。在现实福利中，如何对这些方面作出相应的制度建构和法律调整，是相当复杂的课题。因此，福利早已不是“过年过节、干部慰问，一桶油、两袋米”，其包含着广泛的内容。这种意识，在当代中国尤其缺乏。

当代中国正处于社会转型期，传统的计划经济体制已经被社会主义市场经济体制所替代，中国也逐渐参与到国际交往及竞争中，并在全球化的过程中发挥着重要的作用。国内社会也出现了众多利益群体，他们发出了权利的呼声，使得整个社会的利益分化呈现错综复杂的情形。人权的保障已写入宪法，《中华人民共和国宪法》最新修正案第33条第3款明确规定：“国家尊重和保障人权。”但在具体的法律、法规及其他保障制度中还存在着一些缺陷，权利保障显现出无力的状态。尤其是对社会弱势群体的保障，现实效果不尽如人意，社会公平有待促进。而社会福利制度在整个社会发展过程中，不仅起着润滑剂的作用，有助于消除社会矛盾，更是建设法治国不可回避的话题。我们在论文的结尾，对中国社会福利中存在的几个问题进行简单的分析，希望能引发相关思考。

第一，人权观念是社会福利的基础。[1]当代人权发展包括了社会权利，而其中最重要的便是社会福利权利，其道德基础便是对人的主体性的肯定和对人的尊严的保障。因此，整个社会福利建基于对人的尊重。人权观念的确立，并非仅仅在宪法或法律中写入“人权”二字即可，也并非只是在各种会议或著作中的激烈呼吁里就能得以实现。人权的保障在当代文明社会，必然体现为法治的内容、权利的表述。换言之，人权不再是国家对公民的恩赐和爱心，而是国家应负的责任。只有此观念真正确立，才能从根本上实现社会福利的权利化。

对社会福利权利的保障，体现于国际法和国内法两个层面。国际法方面，已有各种社会福利权利及弱者保护方面的国际公约，如《世界人权宣言》，并且至今为止，我国政府已参加了人权核心六公约的所有国际公约，即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》和《儿童权利公约》。遵守国际公约的承诺，是保护社会福利权利的基本要求。在此基础上，更重要的是在国内法上完善对社会福利权利的立法，增强权利保障机制。从某种程度上而言，国内法是社会福利权利的生命保障，这首先要求宪法层面的保障，其次是相应法律、法规的具体实施。当代社会福利的推行中，具体制度的作用逐渐凸显，而制度的合理与否、正当与否，决定了社会福利的实施效果。

第二，在社会福利中“公平”具有重要地位。社会福利的重要作用之一便是维护社会公平，社会正义也是社会福利存在的理论基础。当然，社会福利的这个特质和市场理念是有所抵触的。在市场经济中，人人是经济人，以利益的最大化为目的，人的自利性彰显到极致，但社会福利作为社会权利，体现出人性中利他的特征。这二者的冲突需要国家在市场经济的背景下进行合理调节。

当代中国处于经济快速发展时期，改革开放以来，由于政策的倾斜和财政支出的不平衡，已经导致了极大的社会不公。这当中，有地区发展的不平衡，也有城乡的巨大差距。[2]而社会福利具有社会资源再分配的功能，其应当在消除社会不公上发挥应有的作用。当然，更基础的是国家的政策决策机制必须民主，并符合程序正当的要求，以从根本上防止权力对社会资源的不公正配置。尤其是城乡差距的消除，必须引起全社会的关注。应当逐步建立农村社会保障体制，对于城市优于农村的部分，必须具备合法性、正当性。

同时，国家在经济的发展过程中，不能一味注重效率，而忽视社会公平，公平或许是人们福利状态的首要社会要求和心理感受。社会的发展应当是全面的发展，政府对行政官员的测评必须排除经济中心的观念，注重发展的全方位社会效果。

第三，综合各种福利模式，实现福利来源的多元化。福利的具体模式包括多种，有机制型、参与型，有福利国家型、投保自助型、储蓄积累型（自助型）、国家保险型，等等。如前所述，各国的福利模式往往是两种或几种模式的综合，在不同的领域以实际情况需要适用不同的模式。当代中国尤其需要借鉴这种做法。

我国受传统计划经济体制的影响，至今保留着一种较特殊的福利形态，即单位福利，这尤其表现在公有制的企业和事业单位中。这些单位在市场经济下，背上了沉重的包袱，不利于市场竞争。究其根底，是这些公有制单位在福利问题上的暧昧使然。另外，在市场经济体制下，各市场主体在自身发展的同时也发挥着部分社会福利的作用，如公司的各种员工福利，还有其他所谓“第三部门”等社会团体也承担着日益重要的角色。因此，在当代中国，国家在福利问题上不应管死、管全，而更应起到制度建构以及补缺的屏障作用。在立法上、制度上选择多种福利模式，扩大福利来源，不仅可以减少国家财政负担，还可以增加人们的选择余地，使人们自主决定接受何种福利服务，并从总体上增强经济及社会发展的活力。[3]

第四，福利行政必须依靠法治。当代中国虽非福利国家，但在社会福利事业上也是由政府主导。政府通过税收取得社会资源，在财政支出中进行再分配，由此产生了繁多的福利行政工作，当然也带来了很多问题，如在福利措施的选择上政府一意孤行、福利行政效率低下、人浮于事、官僚主义作风等。确保福利行政中接受者的参与权，提高福利资源的合法、高效利用，克服福利行政人员的官僚习气等等，都必须依靠法治。

其实在西方福利国，“法治”是前提，“福利”是诉求，“法治”是旗帜，“福利”是目的；“福利”旨在回应社会的物质需求，“法治”期望保障社会需求的价值方向。[4]福利与法治从未完全脱离。在当代中国建设法治国家的进程中，在社会福利问题上也必须遵循法治。在政府福利决策的过程中，尊重和实现接受者的参与权，由人们自己来选择福利服务；同时在行政过程中，完善福利实施的制度，关注福利公正问题；建立福利工作人员的责任机制，增强工作人员的责任意识和服务意识，克服官僚习气。如此，不仅可以实现福利公正，更可以提高福利资源的利用效率。(www.daowen.com)

当然，法治应有的另一项内容是对权利的救济。社会福利作为一项公民权利，已经规定于法律，甚至宪法当中，各地方立法中也有相关规定，但必须还社会福利权以权利的本来面目，使其具有可救济性。

第五，关注福利的精神层面。前已述及，福利的范围不仅包括物质需要，也包括精神需要，这在当代中国的社会福利事业中尤其值得强调。由于经济建设在国家建设中的突出地位，社会的全面发展受到了忽视。在社会福利中，也过度地关注福利的经济内容和物质方面，忽视了福利的精神层面。这里所言的精神层面，首先指福利内容中对人们精神健康或精神舒适的关注，如社区矫正、个人扶助等项目。其次精神层面也指人们的权利意识。接受者应当具有社会福利是自身权利的观念，福利的提供者尤其是国家应具备社会福利的义务观念，这样可以从根本上改变人们对社会福利的心理感受，不致为了福利而付出精神代价。

当然，必须指出的是，关注福利的精神层面，并不是说福利提供者可以自主设计、决定人们在福利中的精神需求、内心状态，或强迫人们接受“精神大餐”。这不仅不可能，更不具有道德上的正当性。不仅精神方面，甚至包括物质方面福利的接受，都必须以接受者自愿为前提。

第六，完善弱者保护机制。就社会福利的主要作用来说，除了为社会公众提供一般服务以外，应当更多地关注社会的弱者。在当代中国谈社会的弱者，意义更加重大。在中国经济的飞速发展中，许多人为了国家的发展作出了牺牲。国家的财政倾向于城市，农村几乎长期处于无保的状态，医疗、教育、公共设施等方面和城市差距过大，公务员的待遇相对于一般百姓来说偏高，等等。这些都使得社会福利，尤其是政府福利对无力从市场上满足生活需要的人们起着极其重要的作用。这当中，首要任务是在社会福利中对弱者进行保护。

我国对社会弱者的保护已有一些做法，也出台了一些立法文件，如1990年制定的《残疾人保障法》、1992年的《妇女权益保护法》、1997年的《老年人权益保障法》、1998年的《失业保险条例》、2002年的《禁止使用童工规定》等。但总的来说，整个社会对弱者的关注仍处于边缘的状态，保护机制不够完善，随意性大。因此，建立完善的弱者保护机制，如设立相关人权保障机构等，使之制度化、常规化、职业化，重视社会工作，在社会的全面发展过程中，具有重要意义。当然，这不仅需要政治家们的自觉和大度，更需要国家民主法治的完善。

最后必须指出的是，或许由于社会福利的行政性质过多，以及其与经济发展情况的紧密联系，法学界似乎并不太热衷对社会福利具体立法和行政的研究，尤其是对于社会福利权利救济的研究极少。我们限于学识和能力，也只能擂鼓几声。但我们认为，社会福利作为一项事关全体民众的事业，又必须在法治的轨道上运作，因而需要法学界的投入。我们期待，也许不远的将来，可以看到高质量的法学研究成果的出现，从而推动中国福利法治事业的发展。

[1]社会学者多从具体制度的构建及政策实行的层面来研究我国社会福利问题，有观点认为，我国社会福利目前存在的问题包括：立法建设不完善；资金投入不足；福利方面供需矛盾十分突出；社会福利覆盖面窄；农村社会福利事业发展缓慢；责任过分集中；社会动员不充分；社会福利行政机构重叠；管理混乱。（见程露、刘英：“我国社会福利事业发展中的问题及对策”，载《山西财经大学学报》2010年第2期。）可以说这几个方面概括了我国社会福利存在的问题，尤其是立法建设不完善问题极其严重。而从另一个角度讲，立法问题是最基础的问题，社会福利权作为人权在立法层面予以明确又是基础的基础。

[2]我国城乡居民社会保障差别巨大。1991～2001年，城市人均社会保障支出水平占人均GDP的比重为15％，已经达到或接近某些发达国家20世纪70年代的水平，但农村人均社会保障资金仅相当于人均GDP的0.18％。同时，农民的社会保障需求随着市场经济的发展、社会风险的加剧等有了明显的提高，财政供给不足和需求增长的双重压力制约了农村社会保障事业的发展。参见贾小雷：“我国社会保障模式与国家财政责任问题研究”，载《社会建设》2010年第5期。

[3]学者认为我国社会福利社会化改革实践存在诸多偏差和不足，包括对公正理念的忽略、社会福利制度体系不完备、保障和服务对象未及全民、社会服务的发展力度明显不足。究其原因，其中之一就是社会福利责任主体单一，国家在社会福利事业中居于垄断地位。参见方舒：“我国社会福利社会化改革的反思与前瞻”，载《天府新论》2010年第6期。

[4]倪洪涛、刘丽：“走出福利法治国的困境”，载《法律科学》2006年第4期。