社会福利中谁是义务主体？换句话说，在社会福利的实施当中，它是一种国家应负的责任？还是个人须有的担当？这一问题也是关于社会福利的争论中，又一个持久且激烈的话题。支持者、反对者的声音都如此响亮，以至在社会福利中，国家往往可以任意地偏向其中一方，并以之为借口，恣意扩大权力；而个人也依自己的意愿，对福利于自身之利益和影响，随意利用或加以鄙薄。当然，细究两者争论的源头可以发现，争论的基础问题在于，社会福利中的权利是积极性的？还是消极性的？国家在社会福利中应否作为？作为多少？个人在福利的追求中，是否处于纯粹接受、享用的状态，即将自身之幸福完全委诸国家和社会？还是自身应该有所担当？这些问题的讨论，对于社会福利中应有观念的确立，从而对整个社会福利状态的实现，具有重要意义。

一、社会福利权的消极性与积极性

（一）权利的消极性与积极性争论之由来

权利的积极性与消极性的说法及争论，可以溯源至自由之积极性与消极性的区分。英国哲学家伯林在《两种自由概念》一文中，将“自由”分为“消极自由”和“积极自由”。在他看来，“消极的”（negative）自由，和针对以下这个问题所提出的解答有关，亦即：“在什么样的限度以内，某一个主体（一个人或一群人），可以、或应当被容许，做他所能做的事，或成为他所能成为的角色，而不受到别人的干涉？”相反，“积极的”（positive）自由，则和以下这个问题的答案有关：“什么东西、或什么人，有权控制、或干涉，从而决定某人应该去做这件事、成为这种人，而不应该去做另一件事、成为另一种人？”消极自由即是传统的自由，“正常的说法是，在没有其他人或群体干涉我的行动程度之内，我是自由的。在这个意义下，政治自由只是指一个人能够不受别人阻扰而径自行动的范围”。因此，消极自由要求他人和国家在个人的活动范围内，予以消极地不干涉。在权利分类的意义上，这就是传统所称之自由权，是一项消极权利。对自由权之保护，正是国家的存在目的和界限。因为“人类诸多目的与活动，不会自动地趋于和谐”，同时，“无论他们信从什么学说，因为他们对其他目标，诸如正义、幸福、文化、安全，以及各种程度的平等，持有极高的评价，所以他们愿意为其他的价值，而限制自由”，否则便无法创造“可欲的（desirable）人际联合”。因此，“人类自由行动的范围，必须由法律施以限制”。其限制的结果，即是形成国家，产生了国家权力及国家责任。

而积极自由展现了“自由”的另一方面，即“源自个人想要成为自己的主人的期望”。[1]在积极自由下，个人可以依自己意愿行动，成为自身的主人，而非他人的行为客体或奴隶。这可引申至对个人的道德主体地位的肯定，其体现为对人的尊严的承认。在现实政治中，人们付出代价形成的国家被要求承担起责任，即为公民的自由发展提供应有的条件和空间。对于主张积极自由或积极权利的学者看来，许多权利和自由的实现都只有在国家的配合和支持下，才有实现的可能，如果缺乏国家的帮助，这种权利根本就不可能实现。相对来说，消极自由虽然为人们的自主和独立划定了一个不容国家、社会和他人介入的空间，但如果仅以此作为权利的标准，那么，许多依托国家和社会资源才能实现的权利，便不可能得以实现。劳动权就是如此，没有国家提供就业机会、干预劳动条件和工资标准，人们就无法真正享有这一权利。

（二）社会福利权性质上的学理争论

社会福利权利究竟是一项消极权利，还是一项积极权利呢？对社会福利持反对态度者，通常否认社会福利权利的积极性，认为其属于一项消极权利。[2]在他们看来，国家的责任，只是不侵犯、干预，至多也只是保护公民的此项权利不受他人侵犯而已，而追求幸福生活目标的达致，则需要公民个人参与激烈的竞争来获取，不应由国家及社会承担此责任，否则会影响竞争秩序的形成和稳定，不利于社会的进步。

赞成社会福利者，多承认社会福利权利是一项积极性的权利。他们认为，国家不仅是为安全而存在，亦应对其成员的全面发展和幸福生活担负责任。尤其是当国家制度及社会结构对公民个人的发展造成损害时，国家更应承担起排除妨碍，促进社会正义的责任，而不应以公民的个人能力低和懒惰为借口，置身事外。这就要求国家积极的作为，对于纯粹的市场竞争施以调整，对相关弱者的权益进行保护。人类幸福生活的目标，并不是仅依靠市场就可达成，国家对于不利于市场竞争或不适于市场竞争的环节，必须予以干涉。

两种权利性质争论的背后，当然也蕴含着一个极为重要的政治问题，那就是在社会福利方面，对国家权力的恐惧与不信任。我们知道，权力历来被称为双刃剑，即一方面权力可以造福于民，保障社会秩序与社会安全；但另一方面，权力又是一种具有高度侵略性、扩张性、腐蚀性的权力，稍失防范，即可能成为社会的祸害。力主社会福利权是消极权论者，无非就是担心国家一旦掌握了分配社会资源、保障社会公正的权力，就有可能滥用此权力，从而使得人民生活在专制的统治之下。例如哈耶克就明确指出，经由实施任何“社会正义”之幻想而造成的人们对政府权力的普遍依赖，必定会摧毁一切道德规范所必须依凭的个人决策的自由。那些掌握着实施“社会正义”权力的人，过不了多久就会将特权与利益回报给那些支持他们的人，“进而巩固他们业已获得的地位并以此来确使他们继续得到铁杆捍卫者的支持”。[3]这样，极权国家的一切特征均已具备，个人自由也就变得岌岌可危了。

我们的理解是，国家权力在现代的扩张是个不争的事实，这种扩张所带来的危害也极为明显。但是，人类应当有足够的智慧来防范这种权力为恶。重要的不是取消国家的积极作为义务，而是如何使国家在造福于民的同时，又能够恪守自己的职责，这也是本章后面所要探讨的问题。

（三）社会福利权的双重属性

将权利分为消极权利和积极权利，是和义务的消极、积极之分相联系的。消极权利之所以是消极的，是因为其施加于国家及第三人的义务是消极的，也就是要求国家或第三人不得采取某些行动。例如，生命权、人身自由、宗教自由、集会结社自由、财产权等，应被理解为“消极权利”，因为这些权利对国家施加的义务是消极的，只要国家不予干涉，人们的权利就能实现。积极权利之所以是积极的，是因为其施加于国家及第三人的义务是积极的，也就是要求国家及第三人采取某些行动。进一步而言，消极权利和积极权利所要求的义务不同，前者具有明显的和清晰的义务要求。例如，“生命权”要求禁止来自他人或国家的侵害，此处的义务主体往往限于特定的主体A或B，而一旦生命权受到侵犯，A或B即应受到法律上的惩戒。而对于积极权利而言，却并未包含清晰明确的义务，很难确定具体的个体或政府行为者以何种方式来实现个人需求。因而，承认积极权利尤其是更为广泛涵义的社会福利和生存权益需求的存在，困难之一就是难以确定明确清晰的义务主体。[4]而一般来说，没有可为作为义务的主体，积极权利本身就会失去意义。

不仅如此，对于以上权利和义务的消极、积极两分，也有学者提出疑问，认为其并不能对权利、义务之性质作出完整的区分和界定，存在着模糊不清的问题，起码不是一种完美的理论划分。例如美国学者霍姆斯和森斯坦认为，从法律的救济角度而言，所有的权利都是积极的权利，所有的权利都需要政府给予积极的回应，也都有赖于政府承担积极的保护义务。[5]国内学者胡敏洁亦认为，积极权利和消极权利之间的界分并不一定是绝对的。任何一种权利，都可能同时具备消极和积极两个面向，均可要求国家及政府一定的作为或不作为。义务也是如此，其性质的区分上也存在着问题。所谓的“消极权利”可能不仅包含着消极义务，也有可能还包括为他人施加某种义务，例如在个人实施权利被干涉时，他人应当予以帮助。此外，也施加了这样的义务，即赋予其必要的资源以实现这种权利。[6]例如通过学校的设置，为公民实现受教育权提供条件。

美国学者亨利·舒也同样认为，传统的两分法过于简单化，积极权利实际上也施加了同消极权利一样的义务。他将每种基本权利相对应的义务分为三类。其中，对于诸如福利权的“生存权”而言，则包含避免剥夺一个人仅有生存手段的义务、保护公民生存手段不受他人剥夺的义务，以及为那些自己不能提供生存手段的人提供生存手段的义务三个层面。[7]胡敏洁进而认为，“实际上，对于任何权利而言，都可能包含三个层次的义务，即尊重义务、保障义务以及促进义务。尊重义务要求政府防止某种行为，保障义务要求政府避免第三人的侵犯，促进义务要求政府积极的保障”。艾德也认为，一般而言，社会权都对应于国家的三层义务：一是尊重的义务，即不采取行动加以干涉的消极义务；二是保障的义务，即保护个人免受第三方行为侵害的义务；三是实现的义务，即积极采取措施为个人提供某些服务及给予某种便利的义务。[8]

由此，社会福利权利呈现出了双重性质。在消极方面，国家负有不侵害公民之福利追求及福利状态的义务，公民亦有防止他人及政府侵犯自身美好生活之权利；在积极方面，福利权利不仅由于国家的保护及发展的积极作为义务而显现出其积极性，更由于这种积极作为义务是通过对他人及社会的资源进行调整和重新分配而实现的，因此其不可避免地会涉及到对他人财产或公共资源的剥夺和管理，并且其积极性质可能产生的危害也足够明显。

正是由于社会福利权利性质的模糊和双重属性的存在，使得现实中对福利的争论从未停息，处于不同境况的人们对于社会福利的看法甚至截然不同，这也使得对于国家责任及公民个人担当的确定成为难题。国家既可能因此二分法对社会福利不加重视，推卸责任，也可能以此为理由，对公民的利益随意剥夺，对社会公共资源随意分配而损害社会正义；个人也可能因此而一味依赖国家和社会，不思进取，形成懒惰的恶习，进而影响整个社会的发展。而解决这一难题，则需要对国家和个人于福利中的地位进行详尽的分析，进而确定国家的责任和个人应负之担当，实现社会福利的良性发展。

二、社会福利中的国家责任

（一）国家与福利的一般关系

前已述及，在人类的发展过程中，曾采取了各种方法和组织形式来追求幸福美好的生活，如氏族部落、家庭、社群、国家、社会等。而主要的形式，自社会权概念诞生以来，即以国家为主导。从理论上来说，人们具有与生俱来的自由和权利，而人们之所以甘于让渡自身的权利给国家，接受种种限制，正是为了安全与发展，为了福利的生活。因此，国家被赋予了管理的权力，同时也承担起服务和保障的责任。然而，围绕着安全、平等与自由的问题，人类关于国家在公民生活里，于福利的追求中，究竟应当具有何种地位，扮演怎样的角色，从未停止过争论，并且形成了各种所谓的“福利意识形态”[9]。

例如，马克思主义认为，只有社会主义社会才能最终满足人们生活的需要，达到福利的目标。其途径是生产资料的公有制或曰社会化，提倡全民性的社会服务，在这当中，国家及政府起着基础性、全面性的作用。[10]马克思主义学说在20世纪的欧洲影响十分深远，并且成为大部分左翼政党的基本政策立场。例如民主社会主义就对政府的角色持正面的态度，相信政府有能力提升人民的福利，因此认同政府的介入[11]这些理论主张，最终是想通过民主议会及社会政策的途径，去建设社会主义社会。20世纪60年代以来对福利国家进行回应的新保守主义则认为，[12]在社会福利中，国家不能介入太多，其主张在福利中坚持个人主义、自由市场主导，以此保障个人的自由和权利，防止国家因过多干涉而走向极权，从而走向福利的反面。因此新保守主义反对福利国家的做法，认为这可能造成人们的懒惰，使得道德上出现危机，国家应当在市场之外起补充作用，[13]而不是越俎代疱，影响个人自主性的发挥。

当代西方“第三条路线”的代表[14]英国伦敦政治经济学院院长吉登斯倡议使用积极福利的概念，希望以此来建立一套崭新的福利体制。[15]积极福利的概念是回应现代“制造性不稳定”的问题，它所强调的是在个体及集体责任下的个人自主性。这种观点认为，福利国家缺乏民主基础；利益分配主要是依靠由上而下的模式进行；削弱了个人的自由；在体制内过于官僚化；造成了福利依赖的问题。因此他们主张，第三类机构在福利的提供上应有更大程度的参与，它们包括政府以外的志愿组织、慈善团体、自助组织、非牟利机构及社会企业等。让这些第三类机构更多的参与，一方面可改善由上而下的利益分配方式，令有关的福利提供更符合社群的需要；另一方面可协助推动公民社会的发展，加强其活动性。[16]

现实政治中，第三条路线的主张者东尼·布莱尔在其《颠覆左右：新世代的第三条路》一书中曾清楚指出：“工党寻求的目标不是让所有人都能活在福利制度中，而是透过充分就业而使个人能够在经济上自立”。[17]对国家的介入和责任进行限制，以期充分发挥个人积极性。根据这一政策，国家认可私人体系的角色，允许私营学校、医院等社会机构的存在。

由以上各种社会福利中国家角色的争论可以看出，尽管关于国家在福利中应当发挥的作用、活动的范围有所争议，但在现实政治中，却没有国家彻底否定其在社会福利中的作用，并且国家仍然起着基础性的作用。当然，这个基础性的作用并不意味着国家要介入社会福利的每个领域，从而否定私人福利服务和其他社会机构的福利服务，而是说其对于福利的达成、福利秩序的形成、福利服务的自由产生和接受，国家需要发挥基础性的保障作用。大致说来，国家的这些作用主要表现在：首先是对市场体系的完善和保护，由此使个人和社会发挥其积极作用；其次，对于市场体系和福利的自由发展不能施以不适当的干预。除此之外，当个人的福利需要无法在市场得以满足时，如因残疾、自然灾害等在市场竞争中被淘汰者，国家需要担负起保障其生活的责任。

“社会福利”一词，其中的“社会”原意指的是人们生活于其中的群体，是与政治意义上的“国家”相对应的。在理论上，国家只是人们组成以管理公共事务，提供公共服务的政治机构。国家责任，尤其是福利责任的承担，通常是通过政府行为实现的。若政府代表国家完全主导社会福利的提供，对公民生活予以无微不至的关怀，必然会带来新的社会问题，西方“福利国家”的体制正是其典型。

（二）福利国家及其弊端

我国台湾学者吴老德先生认为：“所谓福利国家，顾名思义是在追求满足生活与改善人类的福利水准，一个国家必须提供个人或家庭能够达到社区一样的生活水准，并保证正常的人格发展、健康身体，以及经济安全保障等，亦即福利国家应是由政府提供某些福利措施给特定环境或紧急事件下的个人或家庭，包括社会安全、教育、健康保障、社会服务及住宅等，使人民无需透过市场来满足需要。这种介入其公民领域，导致公民福利责任从家庭和其他援助体系转移到国家。”[18]这种福利国家类型的鼻祖是英国，以瑞典为代表的北欧国家后来居上，形成了“从摇篮到坟墓”无所不包的社会保障模式。福利国家型的社会保障是以“贝弗里奇报告”为基础建立起来的，其特点是社会福利惠及每一个人，而社会保障则按照统一标准交费，统一标准给付，社会保障基金主要由国家解决，保障水平则是以维持正常生活水平为准。福利国家型社会保障制度通过各种保障措施，形成了一个宽大的安全保障网络，覆盖了全体公民生活需要的各个方面。[19]

然而，这种完全由国家包办的福利体制，却在20世纪70年代出现了问题，受到了广泛的批评。由石油危机引起的经济危机导致世界经济出现了“滞涨”局面，使失业增加，财政赤字上升，福利国家陷入困境，出现了被称为“福利病”的现象。具体体现是：高额的社会保障支出超出了国家的财政支出能力，出现入不敷出的现象；同时，政府福利的过度膨胀，使得行政机构人员数量激增，从而出现了管理混乱、效率低下、福利腐败、官僚化等等问题；此外，这种福利形式必然要求政府对个人资源及公共资源的支配增多，从而使得公民的权利受到侵害，甚至存在极权、专制的危险，这与福利的初衷相悖；而且这种全面的福利使得个人容易产生依赖心理，从而不思进取，懒惰成性，并且人的个性在铺天盖地的被安排好的各种社会福利中，被逐渐泯灭，没有发挥的余地，这些都不利于整个社会的发展。

当然，福利国家的形式，并非仅仅是一项福利措施，还可以从其他方面对其进行分析。在政治上，马克思主义认为，福利国家的建立并未真正为人民带来福利，只是强化了资本主义的社会关系，而没有对资本主义造成结构性的转变；同时，福利制度未能改善社会的不平等状况，未能带来有效的资源再分配效应，以改善劳动阶层的利益。只是处理社会问题所带来的负面影响，而未能消除问题的根源。还有那些订立严格接受条件的服务或援助，更会强化受助人容忍社会及政治现实的虚假理解。[20]新保守主义也指出，福利国家的政府在社会福利上扮演了绝对的角色，故在社会福利政策失效时往往被假定要负上所有的责任，这容易造成政治上的危机。另一方面，福利国家的政策亦促进了利益团体的发展，他们可以左右国家的政策，令政府失去了应有的权力和认受性，甚至在政策制定时无法照顾全面的社会需要。[21]此外，在人性方面，福利国家支持者认为，人性当中的“利他”一面，使得个人愿意为了公共利益而放弃个人利益，而反对者认为这并不真实，人只会为自己的利益努力。

因此，福利国家的出现，是各种因素相互作用的结果，既包括思想上、观念上的论证，也包括现实经济情况和政治情况的考虑。然而，随着经济及社会的全面发展，个人的自由及个性的发挥越来越为人们所重视，公民对社会福利的参与诉求也已以权利的形式提出。在此情形下，国家是否可以“为百姓计”而推行面面俱到的保护？是否可以单方面的为公民作出各种“计划”？“面包”与“自由”孰轻孰重？确实值得我们深思。

（三）国家在社会福利上的主动与克制

在国家与社会福利的关系问题上，存在如此多的争论，然而，由于国家力量的强大，它可以不顾及批评的意义，往往凭借强力推行各种福利措施。而在有些问题上，国家权力也常常出现缺位的现象。由此导致的情形是，国家该主动承担之处不主动承担，该克制之处没有克制。安全、福利与自由的问题出现不协调，社会福利的效果也不佳。因此，国家应该在社会福利问题上进行准确定位，否则即可能导致极权政府，也可能形成无能政府。

前已论及，现代国家的福利责任已经达成共识，各国也都承担起相应的对社会成员的福利责任。国家的福利措施往往通过政府的行为实施，但是必须明确的是，国家的福利责任绝不等于政府的全盘承担。

国家的责任首先是立法层面的。当社会福利从国家的施恩，转变为公民的一项权利时，其直接的体现就是社会福利权利的立法规定，包括国际条约和国内法。国家需要对公民的此项权利予以保障，这种权利的实现，不只是物质意义上的需要的满足，更是一种精神的需求，是一种人类对平等、正义的追求，也是人们对尊严的渴望。社会福利的立法不仅体现在国家整体层面，也包括各地方立法。[22]地方立法可依地方实际，对社会福利内容予以国家立法范围内的调整、提高。当然，无论是何种立法主体，福利立法都必须以真正的民主为前提，否则可能使福利立法仅仅成为国家一手遮天的措施，回到福利是恩惠的老路。由此，国家首先要做到的是对福利的制度层面的保障，使得福利法律化、制度化，减少其随意性和偶然性。

当然，在福利的具体实施层面，国家的角色更为复杂。政府作为国家的重要代表，在社会福利中发挥着重要作用。现代各国的社会福利提供主体也大多为政府，这是由政府的作用决定的。政府主要通过税收的形式积聚社会财富，再予以分配，维护社会的公平，其体现之一就是社会福利。政府在社会福利的推行中，其措施是否得当，直接关系到福利的效果和福利公平的问题，尤其是地区间的平衡和阶层间的平衡。同时，社会福利的资源的有限性，决定了政府必须在制度实施中实现资源的最大化利用，而这个目标的实现依赖于合理措施的制定和公民的充分参与。并且在市场经济中，必须发挥市场的基础性调节作用。因此，政府此时的角色不应是事无巨细地照顾和干预，而是要适度地克制。[23]

对于政府在福利中的角色承担，观点不一。除自由主义和社会主义的较为极端的看法外，其他观点多强调国家与市场、政府与其他社会主体的配合、协调。如民主社会主义者对于福利的主张之一是官僚中心主义，其首要法则是奉行国家集体主义及中央规划方式。然而，计划经济的现实发展使他们认识到国家计划的局限，所以市场社会主义便成为了民主社会主义阵营的主流思想。简单而言，市场社会主义就是多元制，部分企业仍由政府管理，部分则交由资本家及工人合作经营。而后者虽然让资本家拥有经营权，但同时非常强调工人的参与及双方的合作模式。在社会福利领域，“参与”与“充权”已经成为民主社会主义的主导观念。[24]新保守主义者亦认为应以自由市场作为社会福利的主导角色。“第三条路线”认为第三类机构在福利的提供上应有更大程度的参与权，它们包括政府以外的志愿组织、慈善团体、自助组织、非牟利机构及社会企业等。让这些第三类机构更多的参与，一方面可改善由上而下的利益分配方式，令有关的福利提供更符合社群的需要；另一方面可协助推动公民社会的发展，加强其活动性[25]。

总之，在市场经济条件下，国家在社会福利中的角色需要从无所不包转换至“有限”作为。“政府不是千手观音”，不可能为公民提供一切所需。当然，有些责任是国家必须承担的，如当个人的生活陷于困境，在市场等其他福利领域中得不到救助时，国家必须承担起保障之责任。这也就是政府在社会福利上的“补缺”角色，它发挥着公民福利最后屏障的作用。

除此之外，国家如何在福利问题上准确地拿捏，实现“0.618之美”，[26]却仍然是极为困难的事情。在这当中，有一个问题非常重要，即福利的提供不仅是物质上的满足，也必须有精神层面的考虑。

（四）福利的精神层面与国家责任

美好快乐的福利状态除充足的物质外，精神的享受亦是不可或缺的。甚至可以说，精神境界的提升才是福利状态的真正涵义。当然，精神、心理的层面，纯属个人之自由，国家绝不可干涉。国家的干涉不仅在事实上不可能，在道德上也是不被认可的。这是个人之主体性和尊严的基本体现和基本保障。

然而，国家对个体精神之干涉固然不被允许，但国家却有对此精神自由状态的保障义务。具体说来，即国家应创造良好的生存空间，使个体获得精神享受的条件；国家应排除对个体精神自由之干涉和侵害。那么，在社会福利中，国家在提供物质福利的同时，应如何促进接受者的精神层面的良好状态呢？

福利的发展，如前所述，经历了从施恩观念到公民权利观念的转变过程。个人从一个纯粹的接受恩惠的客体发展为权利的主体，这其中最突出的便是对人的尊严的关切。这种尊严不仅体现于个人物质生活的体面，更体现于获得体面生活同时的精神状态：人们不因接受福利而承受心理上的压力。然而，具体的福利措施中，实现此处所言福利精神层面的良好状态，却并非易事。例如，由于福利资源的有限性，国家在提供某些福利项目时，往往对接受者的条件进行规定，其中之一为“经济能力的审查”，而此项审查经常给接受者带来心理压力，并且使得福利的实现受到限制。[27]接受者，尤其是特殊福利的接受者往往被斥为懒汉、不工作者。究其根源，还是传统施恩观念的影响，使得接受者并未完全接受权利主体的角色，同时福利工作者亦对接受者存有歧视心理。虽然福利的本来目的是实现美好快乐的生活，但人们接受福利的过程本身就充满了不愉快。因此，必须强调的是，接受福利不能以精神上的屈辱为代价。“第三条道路”的代表吉登斯就认为，福利包括经济福利和精神福利，后者最明显的例子是个人辅导。总的来说，国家及政府在提供福利服务时，应该接受福利是公民权利的理念，从而减少行政官僚作风。福利工作人员亦应认识到自身工作的意义不是施舍，而是在履行国家义务。

除此之外，在福利的实施过程中，国家应该提供公民参与福利决策的渠道，并使之制度化、法律化。公民接受福利，不只是一个被动的过程，随着福利权利观念的深入人心，人们渐渐地认同接受者在福利选择中的决策作用。个人不能一味地简单接受国家提供的福利服务，如此即使温饱不愁，衣食俱佳，也难免在强大的国家福利工程面前，产生自身被客体化的感觉。个体如果只是被动地纯粹接受，在福利中就不能体现自身的真正需要，生活也往往被国家予以程式化。因此，不仅要在福利立法中保证民主，使法律切实表达公民的意愿，在具体福利措施的决策中，也要保证公民的参与，这也是对国家行政机器的必要监督与限制。在这方面，程序公正尤其重要，听证等制度都可适当引入。

另外，国家在福利中必须保持克制，政府不能大包大揽。应适度扩大福利服务的来源，增加其他社会主体在社会福利中的作用，从而实现福利服务项目的多样化和灵活性，这也是使接受者保持自主性的重要途径。在福利的政府系统之外，其他社会主体，如社团、私营企业等都在发挥着巨大的作用。这些福利提供主体的存在，不仅增加了接受者选择的空间，更由于市场机制作用的发挥而使得福利服务中产生了平等观念，接受者和服务者的角色不再是施恩者与懒汉之间的关系，还可以是相互交易的双方，如此可以增加经济的活力。总之，国家在社会福利中的角色定位问题，究其根源，还是国家、政府管哪些、管多少、怎么管的问题。[28]在个体接受福利的过程中，必须多方面地考虑其精神需求。[29]在福利过程中表达接受者的自身意志，正是其要求之一。

三、社会福利中的个人担当

（一）社会福利中个人角色的争论

关于人类福利的达成途径，人们有各种不同的看法，通过国家、政府实现福利并不是完全同一的观点。极端的自由主义者认为，福利纯粹是个人的事务，国家不应进行干涉，更不应通过对私人财产的侵犯来实现对社会资源的再分配。如此不仅会干涉个人自由和权利的实现，也会对社会的发展产生阻碍作用。同时，对集体性质福利的推行，不仅不可能照顾到每个人的需要，对个性的发挥造成影响，而且可能走向极端，形成极权主义。这些都是集体性福利、国家福利的弊端。福利的实现应由个人参与竞争，在竞争中获取生活所需，使个性得以发展。

当然，极端的个人主义福利观和极端的集体主义福利观并未成为当代的政治现实。各国采取的福利类型，区别主要在于对国家与市场、集体与个人在福利中作用的不同程度的强调。新保守主义有关福利的观点中，十分重视个人主义、自由主义和合理的不平等。他们认为，个人权利和自由是绝对的、不可侵犯的，国家不应强制推行福利，在市场中，个人可以取得机会，发挥个体的才能，获取自己所需。按照这种理解，人是自利的动物，并不会为了公共利益而牺牲个人自由和权利，这也是其对福利国家的批评之一。在他们看来，福利国家削弱了竞争，造成了人为的平等，而不平等的存在恰恰是社会发展的动力所在。“第三条道路”的代表吉登斯则提出积极福利的概念，强调个人在福利中的自主性。吉氏认为，福利不是一味地救济，而应让个人在工作中实现生活理想。

这些不同的观点，在现实中体现为各种不同的福利类型。有学者将社会保障制度模式分为四种类型：福利国家型、投保自助型、储蓄积累型（自助型）、国家保险型。[30]福利国家型的代表是英国和瑞典，其采取“从摇篮到坟墓”由国家无所不包的福利模式。投保自助型以德国、美国、日本为代表，其通过设置不同类型的保险，供个人选择。社会保险则由国家、雇主、劳动者三方共同负担。劳动者享受社会保险的权利是与社会保险交费相联系的，也就是说劳动者只有交纳了社会保险金才有权利享受社会保险，贫穷阶层的人则可享受国家援助。储蓄积累型则以新加坡的公积金制为代表，它实际上是一种强制性的储蓄制度，它要求雇主和雇员各缴纳等额的保险费，专款专用。国家保险型模式以前苏联为代表，从20世纪50年代开始，东欧和我国在内的亚洲社会主义国家也纷纷仿效前苏联社会保障模式，并建立了自己的社会保障制度。其特点是保险的待遇不与费用的多少相关，而与劳动贡献相挂钩。由此可以看出，以上四种福利模式对个人于福利中的作用给予了不同程度的强调。

（二）现代社会中的个人之分析

要正确认识个人与福利的关系，就需要对现代社会中的“个人”作一番理论考察。现代社会中的个人，早已不是奴隶制时代或君主时代居于财产地位、客体地位的无名氏，而是主体的个人，有尊严的个人。当我们对个人的主体性和尊严予以强调的时候，其至少包含了两个方面：自主和责任。

个人的自主，在当代社会被给予了如此之多的关注，或许是人类出于对先前个人被客体化、异化的恐惧。当人类走出黑暗，步入新的时代，人们越发珍视自由，其最基本的体现便是自己做自己的主人，即个人的事务由自己决定。正如伯林所言，不只是“我可以做什么”，更重要的是“我要做什么”。[31]国家不能以家长的身份存在，即使其为个人提供极其丰富的物质生活和文化材料，也不具有替个人作主的权力。人之所以为人，这当中最重要的是人的尊严，其享有者仅需要一个条件，即是人。而人的尊严的第一体现，便是自己决定自己的事务，以此享受“决断”的快乐，这是人的精神需求。“没有独立作出决断的权利，自然也就无所谓尊严可言。”[32]因此，作为人类组织而存在的国家，由于存在为集体安全和社会发展而施政的本来目的，便与个人的自主处于相对立的地位，不可避免地会由于整体的安全和利益侵犯个人权利和自由。因此，国家的发展历史，基本也是个人与国家的关系史。

与个人的自主相伴而生的，便是个人的责任，包括对社会的责任和对自身的责任。在社会中，人不可能享有绝对的自由，自由必须存有边界。这个边界可由多种方式确定：习惯、风俗、约定或法律。当个人的行为跃出边界，侵害到他人的自由和权利，便产生了责任。这个责任，不仅是个人行为的后果，更是和人的自主性、主体性同在的人的尊严的体现，即个人应为自身意志所决定的行为负责。并且，按照自然法的观点，人们让渡自己的天赋权利给国家，为的是安全和发展，但这并不是说个人可以完全地将自身生存和发展的事务交予国家，一味地向其索取。个体总是首先承担自身发展的第一任务：个人的勤勉。而且就个人的发展而言，人们越来越重视个性的发挥，但这个目标并非完全依赖于国家就可实现，而必须经过个人的努力和奋斗。一句话，个人要对自身的发展作出选择，从而实现生命的价值。

在现代社会，国家的功能日益强大，压缩了个人空间。人们发现自身的许多事务已经由国家作出了安排，在优越的环境中，或许早已忘记了自己的存在，忘记了自己为何是自己，而千篇一律地生活。要限制国家的侵蚀，最重要的就是确保个人的独立。个人越独立，国家就越克制。个人的适当自治，可以压缩国家的活动范围，减少权力对个体的干预。国家仅应在个人无力处理的事务或公共事务中出现，而个人也应勤勉对待自己的事务。

（三）福利权所派生的个人责任(www.daowen.com)

在个人福利的实现中，个人承担着怎样的角色呢？前已述及，公民权利中包含了社会权利，公民可以从国家、社会获取生活所需。当公民陷入生活困境时，国家负有救助的义务。并且国家需要为公民提供良好的公共服务，以创造公民自由发展的条件。前文已对公民的权利进行了论述，此处不再展开。这里需要强调的是，个人于社会福利中应有所担当。

福利状态的实现，首先需要个人的努力，即个人在自身价值的实现中，在美好生活的追求中居于首要的地位。并且，个人的地位是不可替代的。在道德的意义上，个人是自身事务的担当者。我们每个人不可能把自身事务完全推脱给他人或国家，这也是个人主体价值的体现。而且，在个人福利的追求中，个人是自身利益及所需、所求的最终判断者，若纯粹由他人及国家来提供物质、精神供给，则必然造成个人的异化。

对个人在现实福利中的作用，各种福利思潮也分别给予了分析。社会主义者马克思曾提到社会福利的部分原则：“在社会主义社会里，‘个人的所得是根据其能力及工作的表现’；而到了共产主义社会，‘所得的分配便会根据各人的能力及需要而定’。”[33]前文言及民主社会主义者开始重视市场的作用，也主张让工人参与和实行合作模式，发挥个人的参与和监督作用。新保守主义亦强调个人的福利责任，主张国家不干预政策，其强调的是自助精神，认为个人必须自助，家庭也必须对成员的福利承担责任。对于福利权利的不断发展，新保守主义成员之一的伊诺克·鲍威尔甚至说：“一个人的需要变成一种权利，是二十世纪最大的异端。”[34]“第三条路线”的倡导者们更是重视积极福利，不主张单纯的国家救济，强调个人责任和问题的预防性解决。其现实政治的代表布莱尔认为，“要享受什么权利就要尽什么义务；权利若排除了责任，只会驱动自私与贪婪”；“责任是共同拥有的价值，如果有人可以不负责，那么就不会有人愿意负责”[35]。

现实政治中，即使在福利国家，也未否定个人努力的重要性。如作为福利国家鼻祖的英国，在其建立福利国家基础的贝弗里奇报告中，提出了三项立论原则，其中一项便是“实现社会保障，有赖于政府与个人的合作”。在贝弗里奇提出的一系列社会福利改革措施中，也有“凡有收入的人都必须参加社会保险，按照同一标准缴纳保险费，也按同一标准享受保险给付”的内容。[36]在罗斯福新政中，关于社会福利的观点也包括“实行‘以工代赈’的现代社会救助，反对消极的救助行为”；“社会保险必须以促进自我保障意识为前提”。[37]在社会福利采取投保自助模式的德国、美国、日本，社会保险费用由国家、雇主、劳动者三方共同担负，是个人和雇主投保，国家给予适当资助的形式，劳动者只有缴纳社会保险金才有权利享受社会保险，国家援助只维持在较低的水平。东南亚等一些发展中国家采用储蓄积累型模式，当劳动者出现困难时，将全部储蓄和利息发给劳动者。[38]在中国的香港，“社区网络”越来越受到重视，它强调个人、家庭、朋友、邻居相互之间的帮助，而非一味求助于国家[39]。

由于对福利中个人角色的认识不同，在现实福利模式的选择上也出现差别。各国的福利模式大概可以分为机制型和残余型。机制模式将福利制度化，成为整个经济运行机器中不可分割的一部分；残余模式集中地解决遗留在机制之外的问题。[40]前者通过国家的行政服务，根据需要向公民提供普及性的服务；后者则于市场和家庭的功能失效之时，向竞争的失败者提供最基本的服务。两种模式的区分并不是绝对的，在现代，福利领域里的理论和实践是两种模式的结合，其中机制模式的福利强调优先解决普遍性的社会问题，补充以必要的补救性选择服务；而残余模式（或补救模式）的福利则显示出对自由选择的价值承诺，要求首先解决社会失常现象，补充以必要的普及性服务。[41]当然，尽管两种模式都起到了区分的作用，即享受的福利服务不可能优于社会一般水平，而使得个人通常不会放弃自身努力而完全依靠福利的提供，但其仍然使得个人可能形成对福利的依赖，[42]养成懒惰的习性，进而产生新的社会问题，阻碍社会的发展。国家和法律需要对此进行制度化建构，防止福利依赖的蔓延。

（四）社会福利中弱者的特别保护

如果说自立的个人必须担负起社会福利中应有的个人责任，那么，社会弱者呢？要求他们承担责任，似乎并不合适。对于弱者而言，更多的是国家通过社会福利措施，给予特别的保护，以使得这样一些处于困厄状态的人能够过上正常的生活。

正如学者所指出的那样，“弱者”起因于社会的“剥夺”，使得一部分人相对于另外一些人而言，处于相对劣势的地位。从定位上说，弱者是由于自然的、社会的、政治的、法律的剥夺，形成的在心理上、生理上、能力上、机会上、境遇上处于相对劣势地位的人。论者指出，由此可以将弱者分为五类，即心理上的弱者、生理上的弱者、能力上的弱者、机会上的弱者、境遇上的弱者。[43]然而，是否所有的弱者都需要国家和法律的扶助呢？或者说，国家和法律是否有义务对所有弱者予以帮助呢？“不是所有的弱者都是国家需要扶助的对象，法律上所要关注的仅仅是部分弱者。简单地以贫困程度来作为社会救助的标准，只会导致许多人不思进取，从而影响整体的社会风气。”由此，胡玉鸿教授提出了国家和法律应当对弱者进行帮助的情形：（1）弱者是“自然剥夺”的结果，例如天生残疾，或遭遇天灾人祸。（2）弱者已经付出了与普通人一样的心智和体力，然而由于能力较弱、运气不佳，最终变得在生存上无法维持。（3）弱者的形成源于制度性和社会性的因素，如种族歧视、性别歧视等，这与当事人是否努力及其程度毫无关联。（4）弱者的地位是短期内不可改变的，例如在单位就业的员工和劳动者就是如此。（5）弱者无法依靠自身的力量来自我补足。

在以上论述中，我们至少应当关注两个方面：有些所谓弱者，国家和法律无需帮助；对有些弱者，国家和法律负有不可推卸的扶助责任。前者使我们注意到，对于社会福利来说，个人在政府福利之外可以从市场或其他社会主体提供的福利服务中满足自身的需要，获得美好的物质及精神生活，但对于政府福利，尤其是针对弱者的福利，其必须有所“克制”。即并非所有人或所有弱者都需要其他个人以税收等形式形成集体财产而予以救济，每个人接受救济和帮助的前提是，个人经过努力仍无力改变困境，或这种困境由社会制度的因素造成。“社会福利不是养懒汉”，必须避免形成福利依赖，防止懒惰的习性对社会发展的阻碍。后者提醒我们，对于符合上述条件的弱者，国家和社会应当从制度上、法律上给予帮助，这种帮助不是恩惠意义上的，而是责任意义上的。这就是说，这些弱者应当由“社会意义的弱者”，通过国家和社会所创设的制度、法律，转变成为“法律意义上的弱者”。由此，弱者享有了权利，国家和社会承担起了义务，弱者的福利便有了法律的保障。

[1]以上有关消极自由与积极自由的区分及相关论述，参见[英] I.伯林：“两种自由概念”，陈晓林译，载刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版，第196～229页。

[2]此处是就福利作为一种幸福生活状态而言，有学者认为其属于个人努力的范围，从而认同其消极性。但在现实中，对社会福利权利反对者，亦有以其是一项积极权利为理由者。认为这项积极权利的实现，要求国家的积极作为，从而造成国家财政的困境，且其标准的达到存在衡量的困难。

[3][英] 弗里德里希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第2、3卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第168页。

[4]Jenna Mac Naughton，“Positive Rightsin Constitutional Law：No Need To Graft”，Best Not To Prune3U.Pa.J.Const.L.750（2001）.转引自胡敏洁：“一种双重面向的权利——论福利权的法律性质”，载《河北法学》2007年第10期。

[5][美] 史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.森斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第64页。

[6]胡敏洁：“一种双重面向的权利——论福利权的法律性质”，载《河北法学》2007年第10期。

[7]Henry Shue，Basic Rights，Subsistence，Affluence and U.S. Foreign Policy，Second Edition，Princeton University Press （1996）pp.13～87.转引自胡敏洁：“一种双重面向的权利——论福利权的法律性质”，载《河北法学》2007年第10期。

[8][挪威] A. 艾德等：《经济、社会和文化的权利》，黄列译，中国社会科学出版社2004年版，第201页。

[9]何谓福利意识形态？它可以说是由个别信念及价值观所组成的一套思想系统，当中的内容围绕社会福利之相关讨论；而它是被用来指导个人及族群的行为和为其行为提供理念上的支持。乔治和温尔丁曾指出每套福利意识形态主要都包含有四方面的内容：①人性观、世界观、经济及政治立场；②对现存社会及经济制度的批判；③理想社会的安排及境象；④达致理想社会的途径。George，V.&Wilding，P.（1994）Welfare and Ideology，New York：Harvester Wheatsheaf.转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第2页。

[10]现代的马克思主义者们已经开始承认、接纳私营经济，保护私人财产。

[11]例如，英国工党社会政策立场是费边主义（Fabianism），它是英国民主社会主义里的一个主流派别；而在20世纪80年代前，费边主义的观点被看作是英国民主社会主义者的基本立场。参见齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第22页。

[12]新保守主义之所以谓之“新”，主要原因是它并不是强调保存既有社会制度（福利国家），而是主张复古的路线（即强调传统的自由主义、放任政策等）。新保守主义与保守主义最大的分别，在于新保守主义相信自由市场经济，国家应扮演保卫自由市场的角色，而保守主义强调保存封建制度，限制自由社会（包括市场体系）。参见齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第40页。

[13]被视为新保守主义代表人物的英国保守党的撒切尔夫人及美国共和党的里根，分别于1979年及1980年掌政。

[14]在西方的历史里，“第三路线”（The Third Way）这个称号最初出现在20世纪初，其后到了20世纪20年代被当时的右翼组织所使用。接着，在第二次世界大战结束不久后，当时的社会民主主义者亦普遍地称他们的立场为第三条路线，即有别于美国式的资本主义及苏联的共产主义。在20世纪末，当美国民主党克林顿赢得总统大选及英国工党布莱尔取得首相席位后，“第三路线”这个称号便被用来归类他们的政治立场。参见Giddens，A.（1998）The Third Way：The Renewal of Social Democracy，Cambridge：Polity Press，转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第58页。

[15]积极的福利区别于传统的福利，后者强调的是事后的补救，而积极福利则重视问题的预防。

[16]齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第59～62页。

[17]转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第67页。

[18]吴老德：《正义与福利国家概论》，五南图书出版股份有限公司2001年版，第170～171页。

[19]顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第19～20页。

[20]George，V.&Wilding，P.（1994）Welfare and Ideology，New York：Harvester Wheatsheaf.转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第13页。

[21]邓广良：“新右派对社会政策的影响”，载李健正等编：《新社会政策》，香港中文大学出版社1999年版，转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第47页。

[22]例如，浙江省于2001年10月1日开始实施《浙江省最低生活保障办法》。从该办法的规定来分析，对社会弱者实施救济的传统模式已开始进行变革，更为重要的是把新的国家支持模式纳入到制度化轨道上来。参见洪燕文：“社会弱者与国家支持”，载《浙江社会科学》2002年第2期。

[23]国家的福利措施一般充满计划的色彩，这一点往往被自由主义者诟病为对自由的侵犯。另外，哈耶克认为，由于“无知之幕”的存在，国家不可能作出完美的计划，以照顾到每个人的需求。

[24]齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第32～33页

[25]齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第62页。

[26]0.618在自然界、艺术界被称为黄金分割数，符合此规则者便呈现出“神秘的美”。而且， 0.618无所不在，政治、经济、文化⋯⋯大到国家制度，小到日常生活。参见萧瀚：“一些思絮：美、0.618及其他”，载http://blog.sina.com.cn/s/blog_4a5a2c160100c5wf.html，访问时间：2006年5月8日。

[27]民主社会主义者对此种“经济能力的审查”提出了猛烈的批评：第一，经济能力审查产生烙印效应，直接阻碍有需要的人士使用服务或接受帮助。该制度除了未能鼓励有需要人士接受服务外，还会导致较低的使用率；第二，由于经审查后能接受服务的人士都属较贫困的一群，这导致有关的服务成为了穷困阶层的服务或较次等的服务，使服务质量逐渐下降；第三，由于审查过程需经过多项程序，例如核对文件，深入全面及家访等，需要极高的行政费用；第四，接受服务资格的界限其实是难以厘定，要订出既可真正界定有需要的社群，而又不会过分宽松的界线实不是一件易事。虽然如此，少部分的民主社会主义者亦认同经济能力审查的功能，但它只可以运用在那些非必需或免费的服务里，而接受资格的界线则应尽量订在较高水平上，以免那群合资格或豁免费用的社群感到自卑。参见George，V.&Wilding，P.（1994）Welfare and Ideology，New York：Harvester Wheatsheaf，转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第29～30页。

[28]此处强调福利服务提供主体的多样化，以扩大接受者选择的范围，是在纯粹政府福利之外而言。若个人无力获得此类福利服务，政府仍承担着补缺的屏障作用。

[29]当然，对福利接受者精神层面的关切，并不能成为国家、政府强制推行福利措施的借口。国家对此仍应保持消极的克制态度。

[30]顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第19～23页。

[31][英] I.伯林：“两种自由概念”，陈晓林译，载刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版，第210～211页。

[32]胡玉鸿：“‘弱者’之类型：一项法社会学的考察”，载《江苏行政学院学报》2008年第3期。

[33]齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第15页。

[34]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第69页。

[35][英] 东尼·布莱尔：《颠覆左右：新世代的第三条路》，马永成、陈其迈译，时报文化出版企业有限公司1999年版，第93、197页。转引自齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第68页。

[36]张彦、陈红霞：《社会保障概论》，南京大学出版社1999版，第30页。

[37]顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第11页。

[38]顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第20～21页。德国社会体系中将没有工作的人分为两种：一种是待业人员——被迫失业，正在寻找工作的人；一种是失业人员，不打算找工作的人。前者不用交保险费，由国家进行救助，并帮助他们就业；后者享受失业保险，要交保险费。（参见Bundesministerium fuer Arbeit und Soziales，Uebersicht uebers das Sozialrecht，BW Bildung und Wissen Verlag und Software GmbH 5.Auflage 2008，S45.转引自周培：“德国社会保障法律体系研究”，载《理论月刊》2010年第2期。）从而将社会福利的接受者以个体对待工作的态度为标准予以区分，强调了个人的努力在社会福利中的作用。

[39]1991年我国香港发表的社会福利白皮书：“推展这个概念（社会网络——我们注），并不意味着政府在提供服务方面减轻其所负的责任，只不过是在现在及未来的服务制度上发展出一种路向，让接受服务的人有更多选择机会，并鼓励他们踏上自主之途。”参见周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第87页。对于“社会网络”来说，其不同于现在通行的福利观念之处在于：社会网络体现出来的是人与人之间互帮互助的精神，可以说是人的利他本性的表现；而当代通行的社会福利的观念是“社会福利权”，即人们有了福利权利意识，享用社会服务时在思想上已经把它当作政府的责任。然而，权利、义务的观念，尤其是法律权利、法律义务的观念，虽然对于人与人之间利益关系的处理有好的效果，对于经济流转有其特殊贡献，对于国家和社会的民主化也有基础性的作用，但若这个社会处处充斥着权利、义务的观念，那么随着商业化而来的，就是人与人关系的冰冷，家庭成员的疏远。正是在这个意义上，“社会网络”有其不可忽视的价值，体现出了人类温情的一面，而这也是在竞争无处不有，人人以利为导的当代物质社会中，让每个人都有幸福感的“无价之宝”，使普通个人都能体会到助人的喜悦和尊严。

[40]周弘：《福利的解析——来自欧美的启示》，上海远东出版社1998年版，第9页。

[41]周弘：《福利的解析——来自欧美的启示》，上海远东出版社1998年版，第10页。

[42]“福利依赖”不同于“福利依靠”，前者是“有劳动能力的社会成员长期依赖政府提供的福利过日子”，后者指社会成员只能依靠福利资源生存，并且受到社会关怀。参见周昌祥：“防范‘福利依赖’的思考”，载《经济体制改革》2006年第6期。

[43]胡玉鸿：“‘弱者’之类型：一项法社会学的考察”，载《江苏行政学院学报》2008年第3期。