一、社会福利的基本界定

（一）“福利”与“社会福利”的词义

“福利”一词，英文为“welfare”，意指人、动物或群体的健康、安全、快乐的一种总体状态，亦指多由政府为有需要的人或者动物提供生活条件、经济帮助等[3]。 《大英袖珍百科中文版》“福利”词条的解释为：“政府提供的各种协助需要帮助者的方案。包括退休金、伤残及失业保险、家庭补助、遗属津贴，以及国民健康保险。”有学者则认为，从抽象的意义上讲，福利就是能够让人类生活幸福的条件。[4]可见，有关“福利”的解释，无非就是在外界的帮助之下，人们能够获得满足的生活状态。

“社会福利”，在英文中为“social welfare”。美国社会工作协会（NASW） 1999年出版的《社会工作百科全书》是这样讨论社会福利的：“‘社会福利’是一个含义宽泛的至今都并不十分确切的词，它最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题作出反应，或旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目⋯⋯社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。”[5]可见，这一定位是与“社会公正”的理念密不可分的，换句话说，因为要促成社会公正的实现，因而必须为人们提供平等的发展机会，并保证社会资源的公平分配。

美国学者查尔斯·H.扎斯特罗认为，社会福利的目的是满足社会中所有个人的社会、经济、健康和娱乐的需要。社会福利旨在提升所有年龄群体的社会功能，无论他们是富裕还是贫穷。在我们的社会，当其他设置如市场经济和家庭一旦不能满足个体和群体基本需要时，社会服务就变得需要了[6]尼尔·吉尔伯特和特雷尔从一些基本制度的特征和功能来解释社会福利，指出：“一切人类社会都采用某些持久不变的行为方式来组织自己必需的生活功能，如生儿育女、生产、消费以及商品和服务的分配、社会保护等。⋯⋯在大多数情形下，一种主要制度不能完全覆盖一个社会用于处理其所需功能的所有方式。”[7]上述两种观点可以认为是从“需要”的层面来解释社会福利的，也就是说，当个人不足以通过自己的努力来维系自身的生存时，就有必要从国家和社会层面来获得必然的帮助。

综合上述观点可以看出，社会福利是在社会公正理念支撑下，对于个人不足以维系自身生存时，由社会（广义的）提供相关救助，以保障平等的发展机会和公平的资源分配的一种制度。就社会福利的性质来说，它代表着人类社会为追求健康、安全、快乐的美好生活状态而做出的努力之一，是人们设计来维系整体生存的社会制度；从社会福利的价值上来说，包含着实现人的价值和社会公正的理念，而对此目标的实现，整个社会包括个人、家庭、社会组织、政府都负担着责任，其相互之间的努力，共同支撑着社会的稳定、公正和发展。

关于“福利”和“社会福利”两个概念，学者大多没有作出明确的区分。从上述各种观点来看，二者都含有保障人类健康、安全、快乐的生活状态之意；作为社会制度来理解，二者都旨在减少、消除这种状态实现的障碍。当然，认真推敲这两个概念，还是会有一些细微的区别：“福利”更侧重于人类美好的生活状态的获取，而“社会福利”更侧重于在社会中如何达到这一美好状态，从而每个特定社会的现实情况使这一状态的实现呈现了不同的要求和层次。另外，从“社会福利”这一名称来看，似乎含有福利由“社会”提供之意，而在现实社会中，各国政府仍承担着福利方面的主要责任，对于政治理论上常将“社会”与“国家”并称的事实来说，似乎有些矛盾。但一方面，“社会”如果作广义的理解，可以包括“国家”在内；另一方面，福利最好是由代表市民自治的社会提供，这也是人们的普遍想法。毕竟，如果完全由国家或政府作为福利的唯一来源，就可能出现国家或政府以承担福利责任的名义侵犯个人自由的情形，会有专制极权的危险。因此，“社会福利”的提法是有助于政府正确发挥其在福利问题上的作用的。因为现实中社会福利的种类也相当广泛，我们虽无意指称社会福利是福利来源于社会之意，但在福利之前加上“社会”一词，的确能起到福利来源多样化的提示作用。

在《社会福利的观念和制度》一书中，周永新教授认为，在香港，社会福利的定义较为狭窄，单指社会福利署和志愿福利机构提供的服务，包括公共援助、特别需要津贴、家庭服务、青少年工作、儿童照顾、康复服务、社区发展和老人服务等。而周教授本人采用了较宽广的社会福利的定义，他指出：以概念而言，社会福利指的是促进人们幸福的行动，而实际设施方面，除以上各项外，还包括教育、房屋、医疗和劳工服务，亦即一般指的社会服务，而有关政策，则称为社会政策。[8]同时，在讨论上述问题时，周教授又将狭义的“社会福利”内容以“福利服务”称之，并列为与教育、房屋、医疗和劳工服务同一层次的内容。[9]可见关于“福利”、“社会福利”词语的使用，除与政府的社会福利政策相关外，也存在着习惯和传统的问题，生活于某特定社会范围的人们对于社会福利往往有较为特定的看法与观念。

下文中，我们将不再区分“福利”与“社会福利”，而是将两者视为同义词使用。

（二）社会福利的定位

对于社会福利的定位，学者们从多个角度进行了阐释。有的将社会福利看作一种非牟利的活动，这种观点将社会活动分为牟利的和非牟利的，非牟利的社会活动又称为福利取向的活动。其中有些学者甚至采取广义的提法，将所有非牟利性的活动都列入社会福利范畴。有的学者将社会福利看作是一种有组织的活动，认为社会福利是一种为了防止、消除和解决一些被注意到的问题而进行的全部有组织的活动。有的把社会福利看作是一种社会关注，例如国外学者杰拉尔德·汉德尔（Gerald Handel）认为，社会福利可以看作是社会组织对一些容易成为弱势社群的人的一种关注，这种弱势群体可能是个人的，如伤残病弱者，也可能是群体的，如妇女、老年人和儿童。这种关注是从专业的角度界定弱势群体的需要、提供服务或意见，以满足其需要以及把这些理念付诸实施的形式表达出来的；有的将社会福利看作是消除贫困、疾病等而进行的各种努力的总和；有的则将社会福利看作是一种制度，认为社会福利同家庭、教育、宗教、政治及经济制度等一样，也是工业社会的一种主要制度[10]。

也有的观点将社会福利看作是一种社会服务系统，全美社会工作者协会就是从社会设置角度给出社会福利的定义：“社会福利是有关项目、利益及服务的国家体系。这种体系可以帮助人们满足其社会、经济、教育和健康的需要，这种满足了的需要对于社会的稳定具有重要作用”；也有学者从学术专业的角度对社会福利进行界定。美国学者扎斯特罗认为，社会福利一词具有不同的含义，有社会设置的界定，也有学科专业的界定。在学科专业的意义上，社会福利是指“针对个人、群体和社区的社会服务提供的机构、项目、个人和政策的研究”。作为专业的社会福利的功能之一是教育和培训社会工作者。[11]随着现代社会人类生活水平的提高，接受服务的种类增多，社会福利的专业化程度增加，需要专门的相关工作者，而这也成为社会福利发展的方向之一。

从社会福利受益的对象上来对社会福利进行界定，也是学界常用的方法之一。例如《不列颠百科全书》在“社会福利事业”条目中就指出：“大略说来，社会和福利事业有两种说法：①残余说：即一些紧急措施，当正常的机制（包括市场经济、个人及家庭）不能满足人们的需要时才提供的。②制度说：把社会和福利事业作为任何社会所必需的职责，应积极为个人或团体服务，使其可以最好地发展而有所成就。”[12]可见，“残余说”是指弱者的福利，“制度说”是指大众的福利；前者是一种暂时性、应急性的措施，后者则是一种常规化、永久性的机制。就现代社会而言，社会福利业已从保护特殊的弱者转变为为社会上全体居民提供需要的制度。

由此可见，作为一种社会现象和社会制度，社会福利随着社会的发展变化而不断地变换着其功能与性质。人们对福利的认识也经历了慈善、救济、自助保险及公民权利等多个阶段，因此要对社会福利进行明确地定义，使之适应某一特定时期社会福利的特征，比较适合的做法可能就是在多角度认识福利内涵的基础上，结合每个历史时期的情况，对福利作较广义的理解。本章侧重于对社会福利作法学意义上的研究，因此不专门对具体的福利制度进行技术性分析。

（三）社会福利与社会保障的关系

在论及社会福利的时候，还必须与另外一个常用的名词“社会保障”加以区别。在中国，目前学术界对“社会保障”一般的用法，是将其作为统率社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置四大项目的大概念，而把社会福利视为社会保障体制的主要组成部分。如林嘉教授认为，社会保障是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，有从国家、社会获得基本生活需求的保障。它大体上包括劳动保险制度即社会保险制度、社会福利制度、社会救助、优待和抚恤制度。[13]根据这种用法，社会福利只是社会保障制度的一个组成部分而已。我国目前的社会保障体制就是以此认识为出发点而设计的，例如2004年发表的《中国社会保障与政策白皮书》指出，社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚措施、住宅保障五个方面。董保华教授认为，在我国，社会保障大体包括社会保险制度、社会福利制度、社会救助、优待和抚恤制度。概括起来是三方面的内容，即社会救济、社会保险和社会福利。[14]

然而，这种理解与国际通行的看法存在着较大的差距。一种情况是，将福利与保障严格区分，代表两种不同的制度建构。例如《韦伯斯特新世界学院词典》解释道：“福利是一种健康、幸福和舒适的良好状态”，而“保障是一种感到安全的状态，使人从恐惧、焦虑、危险、疑虑中摆脱出来而获得自由”。[15]可见，前者强调生活质量，后者关注生活稳定，代表着两种不同的生活追求；另一种情况则是将社会保障作为社会福利的组成部分。例如，在英国编纂的《新大不列颠百科全书》中，“社会福利”的条目下包括两个主要的项目，即（1）社会工作：个人社会服务；（2）社会保障：政府的福利项目。[16]由此可见，辞书并未将社会福利作为社会保障的一部分，相反，社会保障出现于社会福利的内容当中。英国学者伊斯特更是将社会保障等同于“济贫”，指出：社会保障是“社会福利供给的一部分，通过支付补贴的形式，向那些被确定为贫困或者面临贫困威胁的人提供物质帮助”。[17]就此而言，社会保障只是社会福利中针对贫困者的一种救助制度。

美国通行的概念与英国类似。美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的定义为：第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。其对“社会保障”的定义则为：“一个社会对那些遇到了已经由法律作出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。”[18]美国学者怀特科等人也认为，“社会保障是一个为大多数国家所用的术语”，由“旨在给人们提供现存保障的社会保险和社会帮助”计划组成。社会保障有五大“支柱”：（1）退休金，伤残津贴和死亡抚恤金；（2）健康保健、疾病和产妇津贴；（3）工伤抚恤金；（4）失业资助；（5）家庭津贴。[19]这一界定虽然使社会保障不仅限于“济贫”，但它仍然是以社会上的特定弱者为服务对象的。

那么，为什么在西方多用来指称社会福利某一内容的社会保障，反而会在中国成为涵盖社会福利的概念呢？国内学者对此进行了解释。尚晓援教授认为，在中国之所以把在西方以社会保险为主要内容的“社会保障”理解为社会福利制度的主体，并根据这一误读来设计中国的制度，与中国自己的以社会保险为中心的社会政策有根深蒂固的联系。尚教授认为，虽然“社会福利”和“社会保障”这两个概念都有广义和狭义的定义，但从国际惯例和许多国家的实践经验来看，把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是很不恰当的。社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排。社会福利的含义则宽泛和含糊得多，一般指作为人类社会，包括个人、家庭和社区的一种正常和幸福的状态。[20]本文赞同这种观点。“保障”是基础性的，是让人活下去的制度安排；而福利则是更高的要求，是要使人活得更好。因而，本章讨论社会福利问题是从宽泛的视角出发的，不拘泥于具体制度，在论述的内容和范围上，本章倾向于对社会福利作较广义的理解，这一点不同于中国学术界将社会福利作为社会保障制度的一部分[21]。

二、社会福利的历史沿革

（一）社会福利的历史渊源

在人类的存在和发展过程中，一直充满着残酷的竞争，大自然的险恶环境和社会上资源有限的现实，迫使人们进行着艰难的选择，强者生存，弱者消逝。然而，上天并没有把人造成仅为自己利益生存、甚至为此不惜伤害他人的野蛮人，而是在宽容人的自利的同时又让人拥有社会的本性。正如洛克所指出的那样：“上帝既然把人造成这样一种动物，根据上帝的判断他不宜于单独生活，就使他处于必要、方便和爱好的强烈要求下，迫使他加入社会。”[22]因而，人类的历史又是一部互助合作、共济患难、精诚团结的历史。实际上，人的一生，生、老、病、死是必经的阶段，大家都在此“难逃此劫”的“人生定数”中生活。既是生活，便会有各种需要，而人除了基本的物质生活需要外，还有精神生活上的追求，因此，人往往在享有生活乐趣的同时充满了各种烦恼，人的一生亦苦亦乐，而不变的是，人无论苦乐，其生活都需要他人的参与，也需要参与他人的生活。

由此可见，只要有人类群体存在的时间、地点，就会有人们之间的相互交往以及对彼此生活的参与。而人们组成群体、彼此交往的目的，说到底就是为了追求安全、健康、快乐的美好生活。在人类最初时期的原始社会，自然环境恶劣，生产力水平低下，人类为了繁衍生息，组成氏族过着群居生活，以此来抵御其他动物和其他氏族的侵犯，共同觅食，互帮互助。从这个意义上说，在原始社会中就已经存在着“社会福利”形式，虽然这时的福利尚处于萌芽状态，只存在于原始群体的氏族中。

进入阶级社会后，社会合作、互助的观念并没有随着贫富的分化而消失，相反在“天下大同”、“社会公正”理念的支撑下反而得到了加强。我国春秋时期的孔子，就以“老有所终，壮有所用，幼有所长。鳏寡孤独废疾者，皆有所养”[23]作为理想社会的目标，实际上就蕴含着社会福利的观念与制度架构。[24]虽然这一美好理想并不能在专制社会中完全实现，但抚恤孤寡、救民于水火还一直是作为统治者的职责被固定下来。例如在古代中国，两千多年来都有“义仓”的设立，以救济饥民。[25]在西方社会，基督教产生后，慈善、救助等纳入教义的内容之中。远在《圣经》的旧约时代，摩西律法就教训以色列人要怜恤孤儿寡妇，这种慈惠精神日后成为西方教会的传统，而教会是西方社会里最具影响力的救贫组织。[26]当然在这个时期，人们之间的互帮互助仍多依靠邻里亲属或宗教团体，而这种相扶相依，也一直作为自助形式，成为早期人类社会的主要支持系统之一。可见，此时的社会互助救济仍处于私人义务阶段。

（二）社会福利的制度沿革

资本主义社会的产生，导致了社会福利作为一种国家层面的制度开始出现。在资本主义逐渐发展，工业化产生了大量的社会问题之后，仅仅依靠传统的私人救济的方式已经不能解决工业社会的失业、贫困等问题。为了维护资本主义的社会秩序，保证经济持续发展，资产阶级有必要采取制度化的手段进行社会保障。于是，政府开始进行社会立法，社会福利进入了政府济贫时期，由政府代替宗教团体承担起社会福利的主要职责，以救济大量因工业化而与土地等生产资料分离，被迫进入劳动力市场的劳动者。这种社会立法的代表是1601年英国女王伊丽莎白一世颁布的《济贫法》，又称旧《济贫法》。其主要内容包括：（1）为有劳动能力的人提供劳动机会；（2）资助老人、盲人等失去劳动能力的人，为他们建立住所；（3）组织贫困者和儿童学习技术；（4）建立特别征税机关，从比较富裕地区征税补贴贫困地区；第五，提倡父母对子女的社会责任。[27]以此为转折点，社会福利制度开始以国家立法的形式出现，标志着社会福利开始以社会财富重新分配的方式来加以实现。当然，当时的社会福利制度推行中，教会仍发挥着很大作用，毕竟国家只是在有限的范围内保障民众的生活。当然，也正因为政府扮演了解民倒悬的角色，这就使得人们对政府的济贫充满感激，给予其宗教的道德观念，视之为施舍。可见，在那时，人们仍然将社会福利视为是政府的恩赐而非政府的责任，没有将获得社会福利看作是人的基本权利。

英国的旧《济贫法》对于缓解工业社会的各种问题，维持社会的稳定，起到了重要作用。然而，由于工业化的发展和商品经济的繁荣，旧《济贫法》逐渐不能适应社会的发展。其主要的实施阻力来自于随着工业社会及商品经济的发展而兴起的自由主义。雇主、资本家们认为，人类劳动仅仅只是一种商品而已，所以劳动者获得的工资应该完全按照市场上供应需求的法则来确定，富人们没有义务对穷人们的生活承担足够的责任，国家不应该对自由贸易竞争进行干预。而旧《济贫法》的干预使得失业者产生了依赖心理，变得懒惰，如此穷人会一直贫穷，救济改变不了贫困，需要的是个人的努力。鉴于上述原因，1843年，英国议会通过了新《济贫法》，迎合了当时的自由主义思想，对社会的发展起到了促进作用。世界各国也纷纷效仿，建立社会救助制度。然而，新《济贫法》只能满足社会成员的最低需要的生活费用，仍属于社会福利中较低层次的救济阶段。并且，既然是救济，在商品经济下，接受救济者还必须接受较为苛刻的条件或待遇：一是丧失个人声誉，接受救济被社会看作是一个污点；二是丧失个人自由，必须禁闭在贫民习艺所里劳动；三是丧失政治自由，失去公民权，特别是选举权。[28]由此可见，这样的一种救济伴随的是社会歧视与人格减等。

低层次的救济性质的社会福利只能满足接受者的最低生活需要，而且在接受救济的同时被救助者需要付出极大的代价，甚至是人的尊严。因此，劳动者意识到了自身的脆弱之处，也认识到了劳动者群体的不利处境，于是他们便开始寻求新的社会福利形式。基于各种连带关系的互助会开始产生，劳动者之间又借助于互助的形式保障生活。然而，由于会员们没有足够的收入，他们也不可能交纳应有的会费，因而不能获得足够的补偿，互助会的效果并不太好。但是，这催生了社会保险的理念，建立社会保险制度的基础已经打好[29]。

德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家。19世纪中叶以后，德国的社会运动和工人运动激烈。为了安抚工人，调节社会矛盾，德国在1883年制定了世界上第一部《疾病保险法》，1884年和1889年又分别颁布了《工伤事故保险法》和《老年、残疾、死亡保险法》，这是世界上第一套完整的社会保险体系。权利和义务统一的原则，以交费为享受保险条件的原则，保险费用多方面分担的原则是德国社会保险法中的三项重要原则。[30]这些社会保险法律的共同特征，学者曾予以归纳，包括：（1）特定经济行业的劳工义务（强制）性保险；（2）依照风险区划保险承载者；（3）财务上由雇主和劳工的保费支付，原则上没有国家的补助；（4）保险的自主组织呈现于公法人团体形式，雇主和劳工的自我管理权依照双方的财务负担比率而定，其他的私法人团体则被排除在外；（5）对依法规定数额高低之给付的请求权，并赋予法律救济：被保险人可以在不同层级的保险局寻求法律救济。[31]此后，其他国家的社会保险制度也大多以此为基础确立。

当社会福利开始由国家进行社会立法，并形成以社会保险为核心内容的社会福利制度后，社会福利开始成为公民的一项基本权利，出现于国家的法律之中。首先对此予以确认的是德国的《魏玛宪法》，它第一次将个人的经济权利纳入宪法规定的范围，并特别规定了公民获得社会保障的权利。《魏玛宪法》第161条规定：“为保持健康及工作能力，保护产妇及预防因老病衰弱之生活经济不生影响起见，联邦应制定概括之保险制度，且使被保险者与闻其事。”[32]由此开始，公民获得社会福利的权利上升为一种宪法权利，揭开了从宪法层面上保护社会福利权的序幕，标志着宪法意义上的公民保障制度开始形成。[33]

20世纪30年代西方资本主义世界的经济危机则为社会福利制度的全面化、常规化提供了契机。在严峻的经济形势面前，西方国家的政治家和经济学家们了解到，自由主义的经济理论具有很大程度的理想色彩，在现实的失业、贫困、危机面前，市场表现得苍白无力。西方资本主义国家进一步明白，对危机的处理和防止，需要国家在制度层面承担起责任，需要进行立法的干预。虽然在西方国家，立法层面上的关于自由竞争和国家干预的争论从未停止过，但在残酷的现实面前，主张改良的社会主义思想和凯恩斯经济学的政府干预理论占了上风，促进了社会福利的立法发展。1935年，美国罗斯福政府颁布《社会保障法》，[34]实行老年保险和失业保险。政府加强了对社保制度的干预，社会保障逐渐走向法制化和社会化的发展途径，大批从事社保工作的社会工作者应运而生。以此为开端，西方国家普遍地承担起社会保障的责任，社会福利作为一项权利所需要的义务主体基本成型。

从20世纪中叶开始，西方国家社会福利进入了普遍性时期。1942年，威廉·贝弗里奇爵士将《社会保险及相关服务》（Social Insurance and Allied Services）的报告送交英国政府，此即著名的“贝弗里奇报告”。这个报告在社会保障的历史上具有划时代的意义，因为从那以后，所有社会保障的筹划者都以此为基础或准则。贝弗里奇首先指出，英国现有的社会保障制度存在明显的不足和缺陷：目标过于狭小，仅保护领薪者；行政机构过于分散；给付明显地不足。[35]报告中提出三项立论原则：一是在计划未来时应参照过去的经验，但不受过去经验的局限；二是社会保障是消灭贫困的有效武器，而贫困、疾病、愚昧、肮脏、懒惰等五种社会病害是重建新社会的障碍；三是实现社会保障，有赖于政府与个人的合作。[36]贝弗里奇的理念是，现代社会理应消灭“贫困状态”，而且这种消灭“贫困状态”的行动应该是有计划、有步骤的。要紧的是预防而不是补偿，作为补偿性的社会保险只能是一个更广泛的整体的一部分。因此，首要的目的是实现充分就业，减少社会问题。为了确保充分就业，企业应该充分地运作，销售产品，这与公民的消费能力密切相关；而要保证公民的消费和购买能力，公共权力机构则应承担起责任，采取适当的规划。

正如法国学者让-雅克·迪贝卢教授等所评价的那样，贝弗里奇的结论的革命性，主要在于他所倡导的“达到目标的手段的选择”。贝氏一再重申“公共权力的责任是通过由它所决定的对国民收入的再分配，满足每个人的需求，给予他名副其实的安全感”。那么，这种理念下的社会保障体制有何特别之处呢？迪贝卢指出，贝弗里奇所倡导的体制的特征如下：（1）广泛性：无论一个人的工作和收入如何，所有居民在有可能降低或消除其生活来源的风险面前（疾病、衰老、失业、家庭负担等等），都应受到体制的保护；（2）一体性：整个体制应该具体化到一个唯一的由在公共权力监管下的公用事务部门来负责管理；（3）一律性：不管个人的收入和生活水平如何，保障体制应该给每个人提供同样的给付。这个一律性的原则是国民连带的运用，其目的在于保障一个人最起码的生存条件。让-雅克·迪贝卢教授并且认为，贝弗里奇的观点是现代社会保障概念的一个最恰当的定义的最好说明：在一个财产私有化的社会中，实行需求的社会化。[37]在贝弗里奇报告的基础上，英国出台了《社会保险法》（1946）、《国民医疗保健法》（1946）、《国民救济法》（1948）等一系列社会保障制度。1948年，英国宣布建成“福利国家”。随之许多发达国家也纷纷实行“普遍福利”政策。至此，现代社会福利制度在西方资本主义社会迅速全面建立。

然而，20世纪70年代中期，由石油危机引起的经济危机导致世界经济出现了“滞涨”局面，失业增长、财政赤字上升，繁重的社会福利支出超出了经济承受能力，实行“普遍福利”的“福利国家”制度陷入困境，产生了各种问题：高福利造成了人们对政府的依赖，懒惰随之产生，经济发展受到影响；人口的老龄化加重了健康与退休方面的开支，同时减少了作为福利资金提供者的人口数量；政府在社会福利制度中的主导产生了庞大的行政管理机构，造成了极大的管理支出，而其管理效率低下。面对这一状况，世界各国纷纷开始改革社会福利制度。改革的措施是针对“福利国家”的弊病采取的，其关键之处是政府在社会福利中的作用和角色。各国纷纷改变政府在社会福利制度中无所不在、大包大揽的状况。由于资金来源方面的困境，财政支出方面过于庞大，各福利国家开始致力于转向社会福利资金来源的多样化。针对政府社会福利行政体系的低效率和官僚作风，各国也开始逐渐地使政府在社会福利领域退位，“第三部门”兴起。

当然，制度改革的背后也伴随着政治理论的争议，而焦点是国家、社会、市场之间矛盾的协调。国家主导的社会福利制度的弊病前文已经述及，但若国家退出了社会福利领域，或者在社会福利中发挥的只是微乎其微的作用，那么市场机制就会在社会福利中脱颖而出，市场机制要求的私有化、竞争法则等必然居于统治地位，世界又可能会回复到“物竞天择，强者生存”的状态。我们知道，社会福利的目的在于社会公平和整个社会的安全，其中有着极大的道德成分和社会精神的成分，这与纯粹的市场机制是相矛盾的。与社会现实相伴随的是学术界各种思潮的涌现，凯恩斯主义、新自由主义、保守主义、社群主义等各家观点激烈相争，社会福利领域的争论便集中于国家、市场、社会三者在社会福利关系中谁为主导的争论。20世纪下半叶，西方发达国家各类社群、社团蜂拥而起，非政府组织、非营利组织的数量激增，它们在社会福利领域发挥了巨大的作用，一定程度上打破了福利事业由国家垄断的局面。当然，关于福利国家的争论还关系到了自由与权力的关系，关系到了国家的民主程度等诸如此类的重大政治理论问题，其结果如何影响着未来资本主义的发展方向。目前，各国的社会福利体系仍在进行不断地磨合和探索，国家、市场、社会三者的角色分配仍在协调之中。

（三）社会福利的基本形态

学者们在论述社会福利问题时，如前所述，认识上各不相同，而在发展阶段上，学术界将社会福利的沿革分成了不同的时期：萌芽时期、传统时期、现代阶段等等。在我们看来，若对社会福利作较为宽泛地理解就会发现，社会福利作为一种方法、努力或组织，其目的都在于追求人类社会的幸福美好生活。这样看来，可纳入社会福利一词的内容便相当广泛，例如迪贝卢等就将个人形式，如储蓄也当作一种保障人的生活的传统形式，[38]是人类最为基础的一种实现美好生活的方式。只是在宗教、国家等人类组织产生后，社会福利才具有了组织性、权力性的特征。就其目的来讲，人类社会组织中有更多的方式可以纳入社会福利的范畴来进行理解。

本章所称的“社会福利的基本形态”，就是关于社会福利依托何种方式予以实施的问题。有关历史上社会福利的主要制度、组织形式及其功能问题，美国学者尼尔·吉尔伯特、特雷尔曾列表予以分析，[39]现转录于后，以飨读者：

表7 社会福利实施中的社会制度、组织和功能

本章的分析当然并不完全以上述图表为依据，而是结合社会福利的主要发生阶段及其依托单位来进行研究。大致说来，社会福利的形态经历了个人互助、家庭救助、教会行善和国家主导几个基本的发展阶段。以下即分而述之。

在最早的原始氏族阶段，人们并没有所谓法律上的权利义务观念，人与人组成群体是出于生存的需要，是人类的一种群居生活的本能。而这种原始时期人与人之间的互帮互助形式，在以后的各个时代也一直存在着。可以说，若不考虑当时人类生活的原始性和初级性，不考虑其生产能力的低下与社会资源的匮乏，这种形式无疑是最美好的“福利”。因为在这种形式中，不需要人与人之间地位、等级的差别，人们在互帮互助中都可以有一种较纯粹的快乐，而不需要有什么精神上遭受屈辱的代价。正因为如此，在人类发展的过程中，这种自助的形式一直保留着，如现在的邻里之间的互助。不仅如此，这种互助不但是一种成本低廉而且有效的福利形式，同时也具有深刻的人性和道德的基础。支撑这种福利形式的不是权力、交易、竞争等因素，更多的是人类互助的慈善观念，而这种观念对于人类社会的组织和人与人之间关系的和谐，起到了极其重要的作用。实际上，西方工业社会诞生的福利制度，并非是由政府推动的，而最早是由工人自发产生的。19世纪初，一些改革家提出工人自救的办法，认为工人必须互相帮助，在平日交付部分薪金作为公款，到日后有需要者便可从基金中提取。[40]由此可见，在这其中，人的社会性因素与人们之间应当互助共济的精神影响巨大。

对于家庭、家族这样一种福利形式来说，其重要性更是不容忽视。从人类开始存在家庭、家族以来，这种组织形式就一直是人类社会最重要的一种支持形式。家庭成员之间基于血缘关系而产生的情感联系是其生生不息的基础，家庭成员之家的互助更是无条件的、不需理由的，或者其理由仅是家庭道德，是家庭衍生的责任感所致。正如学者所指出的那样：“我们帮助他人的责任感首先来自于家庭。具有血缘关系的人需得到相互帮助，因而家庭的形成和存在深深地打上了责任感的烙印。”[41]这一点在东方社会尤其明显。在日本作家谷崎润一郎的具有古典主义风格的风俗小说《细雪》中，处处都有长尊幼卑观念的影子，与此同在的是兄姐对弟妹的责任。莳冈家四姐妹中，大姐鹤子、二姐幸子对三妹雪子、四妹妙子的责任不仅在提供衣食住行方面，更体现在对其教育方面，给其学习各种技艺的机会和条件，并且姐姐对妹妹们的亲事负有不可推卸的责任，全书也是以雪子相亲的故事为主线的。全书所体现的家庭成员之间互相的责任感和依赖感，是极能体现人性的。在小说的最后，当雪子终于找到了合适的对象要结婚时，作者这样描述二姐幸子的心情：“幸子动不动就沉浸在感慨之中，想到人的命运一下子就这样决定了，这个家不久将人去楼空、变得冷冷清清的，把女儿嫁出去的母亲的心情不就是这样吗？”其失落、伤感及对家庭散落的悲冷心情由此可见。当然，家庭的存在，不仅满足了人类的情感需求，也从物质生活上给予了家庭成员基本的保障。人从出生开始，便需要家庭的抚养，其一生也都生活于家庭之中，这种形式自然是人类幸福美好生活的保障之一。正因如此，各个国家都非常注意对家庭制度的维持，如各国社会福利中普遍存在的家庭补贴形式。在当代社会，家庭形式发生了一些变化，如丁克家庭、短暂存在的合同婚姻、团体婚姻，甚至同性恋婚姻等的产生，也都对社会福利形式产生了影响，从而发展出多种新的社会服务项目。[42]

另一种非常重要的社会福利形式是源于教会的。回顾西方历史，教会在社会福利的发展方面，一直是极其重要的推动力量。《圣经》所宣扬的慈爱和行善思想，一直是吸引教徒参与福利事业的强大动力。《马太福音·第五章·论福》就写道：“怜恤的人有福了，因为他们必蒙怜恤。”[43]这种教义拓展了博爱和人道的理念，是社会福利思想存在和不断扩展的基础。正因如此，教会自然地成为福利事业的积极参与因素。在西方社会，很多的教育、医疗等福利机构都与基督教会有密切的联系。相对来说，教会团体在社会福利的提供方面具有很多优势，首先是资金的来源上，教会经常能得到庞大的捐款；[44]教义对教徒的感化作用也不可忽视，这使得教会在从事社会福利服务方面具有情感和道义上的优势，这一点，是福利行政机构的工作人员所不能比拟的。

现在居于主导地位的社会福利形式，是由政府发挥主要作用的国家福利。在西方，福利国家是其发展的顶端。政府起先是代替教会团体开始在社会福利事业上崭露头角的，以1883年德国制定世界上第一部《社会保险法》作为现代意义上的社会保障制度的成型为标志，至今已有一个多世纪的时间。国家以立法的形式介入社会福利事业，从总体上来讲是有积极作用的。政府一般通过税收的形式获得社会福利资金来提供社会服务，这也是一种重新分配社会财富的形式，有利于社会公平和社会稳定。同时，行政主导的方式在特殊时期也是有其效率方面的优势的。然而，政府大包大揽社会福利工作也产生了一些严重的问题，如行政效率逐渐低下，官僚作风产生，行政人员往往不具有服务者的观念；更严重的是在社会福利资金来源方面出现了问题，社会支出越来越大，财政压力剧增。

在政府承担社会福利责任之初，人们并不认为这是政府应该承担的责任，而将之看作政府恩惠。随着人们权利意识的增强，逐渐将享用社会福利当作公民应当拥有的权利，而这一权利的内容与形式又随着人们的需求增加而日益丰富，这使得政府希望通过削减服务项目以减少财政开支的想法落空。因此，现在各国的社会福利事业多在进行改革，尤其是西方发达国家的“福利国家”体制，更是受到了现实的严峻考验。公民权利意识增强的另一个表现就是对民主的要求增加，这也反应在了社会福利制度方面，公民越来越不愿意纯粹作为社会福利服务的被动受益者出现，相反，公民希望能够在社会福利服务的提供中发出自己的声音。政府对社会福利事无巨细的参与，被认为是对个人自由、社会空间的压缩、侵犯。与此同时，市场经济的发展也对政府控制其在福利领域的活动范围提出了越来越高的要求。有关这些问题，本章后面还要涉及。

三、社会福利的指涉范围

生活中的人们谈到“福利”时，都会以“福利好不好”作为评判一个单位好坏的标志，而这其中很大一部分是指福利提供的多与少、范围的广与窄。由此可见，在社会公众的常识中，社会福利的范围就是货币或者服务，甚至于就是赤裸裸的金钱。然而在社会福利的层面，除了人们常说的物质的、有形的福利提供外，精神层面的、心理的因素作为福利的内容也越来越受到社会学家、经济学家和法学家们的关注，人们也开始在此方面显现出越来越明显的需求。因此，对社会福利指涉的范围进行考察，具有前提性，甚至引导性的重要意义。

（一）确立社会福利的基础：人的需要

社会福利是为人们提供的一种服务，是对人们需要的满足。因此，社会福利范围的确定，就与人的需要密不可分。关于人的需要，有多种理论，这里介绍两种。

美国学者马斯洛在20世纪70年代提出了一套有关人类普遍需要的“阶梯理论”，由低至高，人类有生理需要、安全需要、爱的需要、尊重的需要、自我实现的需要五种需要类型。[45]按照马斯洛的理论，人们只有在满足了低层次的需要后，才会产生高层次的需要。应当说，这一理论大致反映了人类内心需求的现实，有利于从自然需求的角度来确立社会制度的模式。但是这一理论也有其缺陷，一方面，由于个人之间的差异以及所处的历史、文化背景不同，有时尊严的需要可能会优先于生理的需要，例如中国常说的“士可杀，不可辱”就是如此；另一方面，在实际生活中，往往某一项服务又能够满足人们不同层次的需要，这就使得需要的“阶梯理论”难以准确地解释人类生活中实际需求的事实。

另一种对于“需要”的分类，是将其分为“基本需要”和“相对需要”两类。[46]1977年联合国国际劳动组织（International Labor Organization，ILO）为“基本需要”作了以下定义：“体现人们的基本人权，并且能促进达致其他社会目标。”可见，除了食物、衣服、住宿、健康等人类的生活需要外，“基本需要”也包含其他非生理性的需要如接受教育、就业，甚至参与社会事物等的权利。若某一社群在满足其需要时，是占用了或剥夺了其他社群的权利或福利时，这种不合理的情况便制造了“相对需要”。例如，某些富裕阶层的人士虚耗社会资源，造成浪费，而这些资源本可用来满足其他阶层人士的需要（甚至是基本需要），那么对于这些人士来说，他们便有“相对”的需要去获取那些资源，减少社会整体的浪费。正因如此，学者认为，从社会福利的层面来说，一些资源再分配的措施（如透过累进税收来支付福利事业）可给予低下阶层人士一些物质上的援助，甚至透过满足了这些需要之后可以提高他们的谋生能力，从而获得更好的机会，进而改善他们的生活状况[47]。

综观以上两种“需要理论”，我们至少可以得到如下启示。首先，人的需要是多方面的，既包括生理的，也包括心理的；既有物质的，也有精神的。因而在社会福利制度的构建中，每一种正当的需要都不能忽视。并且，国家不能主观人为地将人们的需要进行强制排序，更不能以满足某种需要为由而侵害另一种合理需要。在国家强制力量日益扩张的今天，更应关注个人的尊严需要、自我表达与实现需要等方面，从而彰显人的主体价值。在社会福利立法及具体制度的建构、社会福利资源的配置过程中，还要注意对人的需要的满足的最大化。当然，由于社会福利资源的有限性，国家不可能同时满足所有人的最大需要，这就应当通过民主程序，由公民自己决定优先获得何种社会福利。其次，对应于社会福利的资源再分配功能，必须强调社会公平，防止福利资源在不同阶层间的不合理分配，尽量减少如上所言的“相对需要”。“相对需要”的减少，不仅是社会资源的合理配置，有利于社会整体福利的实现，更是人们的一种基本心理需求，一种被平等重视的需求，一种自身价值得到关切的需求。

（二）社会福利内容的物质层面

毋庸置疑，社会福利的内容主要指涉物质的层面。幸福美好生活的基础是人们具有良好的物质生活条件，且不论福利来源方面的差别有何不同，仅从其内容来看，社会福利的水准除了与各国政治、文化传统等因素存在不可分割之联系外，还与各国的经济发展水平密切相关。因此，在社会福利的具体提供上，就会出现各种范围有别、程度不一的社会福利内容。

美国学者扎斯特罗认为，社会福利包含以下内容：为无家可归的孩子寻找家庭；为酒精和毒品成瘾的人提供康复服务；医治有情绪障碍的人；使老年人生活更有意义；为身体或智力残疾人士提供再就业服务；为贫困人员提供资金帮助；矫治青少年犯、成人犯；结束各种类型的歧视和压迫；为在外工作的父母提供儿童照料服务；减少包括儿童虐待及配偶虐待在内的家庭暴力；对于经济上需要帮助的那些人实行健康及法律救助服务；为经历各种各样个人和社会困难的个体和群体提供咨询；为艾滋病患者及家人和朋友提供服务；为各年龄群体提供娱乐和休闲服务；为有认知障碍或情绪障碍的儿童提供教育及社会化经验的服务；为遭受诸如失火和龙卷风等突发灾难的家庭提供服务；为无家可归者提供适当的居住服务；提供支持和改进所有儿童和成人正常成长及发展的项目；向无技术的失业人员提供就业训练和就业机会；满足有色人种、移民工人及其他少数群体的特殊要求。[48]

扎斯特罗还只是以美国为例来说明社会福利包含的内容，但即便如此也可以看出，社会福利的范围从物质层面上来说也是相当广泛的。而且，随着幸福指数的增加，人们越来越要求国家提供更多的社会福利，使生活的便利增加，障碍减少。然而，福利内容的增加及其提供，并非人们通常所接触到的简单服务那样顺理成章。每一项福利服务和福利的整体面貌的确定，都夹杂着各种复杂的因素。

在影响社会福利状况的众多因素中，最重要的莫过于经济因素。也就是说，福利服务的提供，是以相应的物质生产作为前提的。福利的提供者由教会到国家，再到现代的社会化福利，不论如何变化或在现实社会中如何协调其比例，都不能回避社会经济的发展水平。纵观社会福利体系和制度完善的国家，大多是经济较为发达的强国，如瑞典、英国、美国、德国等。因此，社会福利提供在各国的发展会不可避免地产生差异。当人们向政府要求高质量的福利提供时，政府必然会增加支出，支出的来源便成为一个决定性的因素，经济发展水平于此就成为基础考量。如当代中国属于发展中国家，建构社会保障制度的原则是“广覆盖、多层次、低水平”；而许多西方福利国家早已实现“从摇篮到坟墓”的全面福利阶段，个中原因之一，就是经济发展水平较低。正如美国学者米奇利所指出的那样，社会福利的状况离不开社会发展的水平，而“在众多不同的含义中，发展的观点与经济变化的联系最为频繁。对大多数人而言，发展就指的是经济进步。”[49]由此可见经济因素对社会福利的重要影响。

然而，对社会福利的经济基础的强调，不应成为政府在社会福利工作上不作为的理由和借口。从社会契约理论的角度看，公民纳税给国家，其目的是得到国家相应的保护和服务。即使国家确实因经济原因不能提供满足所有公民需要的福利服务，也可以并且必须做到的是，保证资源的最大化利用和福利分配的公平。这就涉及到国家在社会福利事业中的责任问题。

资源的最大化利用，在市场经济条件下，通常以市场的方式实现。然而，社会福利的宗旨是通过资源的再分配达到克服市场机制不足的目标，换句话说，社会福利之所以作为现代国家的一项普遍制度，本身就是为了矫正市场机制的固有缺陷。因此，国家在多大程度上，以最大化利用资源和社会公平的理由在社会福利问题上实施控制，就成为争论的焦点问题，对此后文将进行分析。与此相关，国家乃至社会如何在具体实施层面实现现有资源的最大化利用，也是十分复杂和专业的问题。一国的福利事业，概括地讲，是为了社会成员能够过上美好幸福的生活，而这个目标的实现，显然是需要多方面努力的，凡是人们社会生活所需，似乎都有理由成为其中的一部分。那么，如何协调各项福利服务，便成为一个宏观性的基础问题。

有学者提出，根据社会福利的实际内涵以及我国的具体情况，可以用“社会福利体系”代替“社会福利制度”。[50]根据《现代汉语词典》的界定，体系是指“若干有关事物或某些意识互相关联而构成的一个整体”，制度是指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。在我国，社会福利主要是政府福利，即人们所称的社会保障。而社会福利除此之外，还存在许多非政府主导的形式，如社会、第三部门、社区等，两类社会福利存在着诸多差异。社会福利在责任主体、客体对象、内容方面都广于社会保障。因此，如前文所述，从其宗旨及目的来看，社会福利是使人们趋于美好生活的各种社会化、专业化的服务、设施等之总称，具有极强的体系性。所以，在社会福利的实现过程中，各制度、主体、福利内容等方面必须实现体系化、整体化。政府福利只是其中之一，必须实现各福利制度间的高效整合。相关的考虑包括福利提供的职业化、多元化、网络化等，这有待于社会学等学科的专门研究，本章不涉及此。

关于福利分配中的公平问题，本章将在下文论及。此处需要指明的是，在社会福利资源受经济发展条件制约的社会中，福利的公平具有重要意义，其实质就是社会公平的问题。即使存在需要违反公平原则的例外，也都必须进行充分的正当性论证。

（三）社会福利内容的精神层面

美好幸福生活作为福利的目标，自然不只是物质层面的表述，其必然包括精神上的美好与享受，这是由人的特性所决定的。同其他动物一样，人的生存需要以基本的物质作为保障，幸福生活的基础之一便是充足的物质资源。然而，人在满足了“臭皮囊”的基本需求后，必然会产生思想上的更高追求。“生活中的人们固然也会满足口腹之欲，然而，人最需要获取的恰恰是理想的精神生活。”[51]没有精神的追求，人就等同于行尸走肉，自然就失去了做人的价值和意义。由此可见，福利决不能仅停留于物质需求的满足，人们幸福生活所需的精神自由同样是其应有之义。正如美国学者埃里克森所言：“假定人们天生渴望改善他们的福利，这并不是假定人们是无情无义的只讲物质利益的人。即使对铁石心肠的经济学家来说，‘福利’包括的也不只是商品，还包括其他人们也许会同样珍视甚至更为珍视的结果，例如父母亲情、闲暇、健康、社会地位以及亲密的人际关系。”[52]所以，人道的国家不只是为社会弱者提供贫困救助，还应当创造条件，让人们获得精神的快乐与满足。

个人的精神自由是由人的主体价值及道德意义决定的。人的尊严首先体现为个人自主，即依自己的意志决定自己的事务。国家和社会对于个人的意志自由不得侵犯。这就是说，对精神自由的保护主要是消极意义的。当然，国家也负有保障个人精神自由不受他人干涉的积极义务。为什么对于人类而言，“自由”成为“福利”的最高境界呢？我们可以看看汪丁丁先生的一段话：

我要自由，这理由再简单不过。首先因为我有一条活生生的“生命”，它要呼吸，它要搏动，它要探寻周围的世界，它不乐意被外力剥夺了生的权利。其次，我的呼吸，我的搏动，我的探寻，使我有了意识和思想，我的思想让我明白这呼吸，这搏动，这探寻，都属于“我”。从而使我有占据这片空间的要求，我不乐意被外力剥夺了我占据这片空间的权利。最后，我的呼吸、搏动、探寻和思想，必须从外界汲取能量才可以维持，所以我要求对应的经济权利和文化空间。这些要求若能得到满足，我就有了初步的“自由”。任何外力，若要剥夺我拥有的这点儿自由，不论以何种高尚或革命的名义，都将遭遇“我”的反抗。[53](www.daowen.com)

这里不仅涉及到自由对人类美好生活的重要性，还涉及到自由所需要的社会环境与社会空间，广义上说，即社会福利的存在，因而与我们的论述密切相关。那么，在社会福利中如何关注到自由等精神层面的内容呢？这需要考察社会福利的物质层面与精神层面的关系。对此引入“内心自由”和“外在自由”的区分或许有助于我们的思考。唐科先生对此进行了考察，对我们有重要的启发。[54]从理论上看，保守主义者主张内心自由才是真正的自由，从而使得现实政治中的权力者时常借口帮助人们实现内心自由而对人们的外在自由进行限制和剥夺，导致专制和极权，正如在法国大革命的恐怖中被处死的罗兰夫人所言：“自由！有多少罪恶假汝之名以行！”自由主义对此的看法与保守主义相反，认为内心自由是一种伪自由，自由不可能通过消除欲望来达到，[55]真正的自由只能是外在世界的客观事实，即免于他人的强制。由此，在社会福利中，我们认为，对于其精神层面来说，国家和社会并不能主动地进行干涉，以引导人们达致某种精神的美好状态，而应通过对物质层面的保障，使人们能够获得寻找精神快乐的基础。对此，并不是说对福利的精神意义不予重视，而是要严防国家通过福利对个人的自由进行侵犯。同时，在社会福利的实行过程中，应通过各种人性化制度的实施，尊重福利接受者的主体身份，关注其内心的感受，从而保证个人在福利中的精神自由。

为使上述论证更加明确，特归纳有关国家在实施社会福利精神层面的内容时，必须做到的几项准则：

第一，社会福利对人的精神需要的关注，只能以人们的主观评价作为标准。换句话说，政府不能对人的精神层面的需求，以所谓“洞悉人心”者自居来设定，而必须征询民众的意见，以大多数人的意愿为准来予以确定。正如学者所指出的那样，“如果政府是统治者向被统治者提供的服务，那么只考虑谁来服务而不问顾客是错误的。⋯⋯换句话说，政府更像是一台靠熟练的操作者操作的需要技能的机器，它首先的问题是提供服务给那些需要的人们，无论在政治领域还是经济领域，服务的过程始终由人们的需要与满足构成。这个真理可以概括成我们日常的一句习语：‘只有穿鞋的人才知道鞋子是否合脚’”。[56]如果说国家在物质层面的社会福利安排不能大包大揽的话，那么，在精神层面更必须予以权力的节制。

第二，社会福利对人的精神需要的重视既然是以人的自由为基本目标，那么就不能以民众接受国家主流的意识形态来作为“回报”，换句话说，国家在社会福利的精神层面虽然有所建树，但这并不能作为公民应当对国家表示“忠诚”的理由。美国学者范伯格就明确指出：“很清楚，‘慈善’和‘人道’虽然足以满足动物的权利，对人类来说却是不够的。所以，我们必须赋予人类另外一种我们有意不给动物的权利。这样一类权利就是更高一层次的尊重、一种不可侵犯的尊严。它们作为一个很广的范畴，包括不被洗脑的权利，以及不被变为驯化动物的那些否定权利。属于这一范畴的权利可能是唯一最强烈意义上的人权：它们是不可改变的、绝对的、无例外和无冲突的、普遍的、并为人类所特有的权利。”[57]一句话，国家只是为人们的精神生活创造满足的条件，而不能强行人们服从国家的精神生活标准。

第三，与社会福利物质层面的内容不同，国家在社会福利的精神层面只是提供精神生活所必需的外部条件，而不能介入精神生活本身。就现代社会而言，“社会福利事业已超越了个人生存的范围，它是要提供条件与机会去恢复和促进个人的发展，以减少从长远观点来看会加重租税并威胁公共利益的那些社会弊端”。[58]在这里“提供条件与机会”极为重要，它说明：首先，这种福利措施的受益对象是普遍的，而不是像特定弱者那样获得的物质帮助；其次，这种福利措施的安排，是创造条件，提供机会，而不是纯粹的金钱给予或物质分配；再者，这种福利措施的作用是间接的而不是直接的，也就是说，国家只是负责提供人们精神生活满足所需要的环境和设施，但如何来达致完满的精神生活，仍然由社会成员自主决定。

[1] 李振宇，苏州大学王健法学院2009届法学理论研究生，现为苏州市中级人民法院法官助理。

[2]林正雄：“财产与政治——两种古典人观对当代自由主义之启示”，台湾大学2000年硕士学位论文，第93页。

[3]参见《美国传统词典》（第4版）、《牛津高阶英语词典》、《柯林斯高级英语学习词典》（第5版）。

[4]周弘：《福利的解析——来自欧美的启示》，上海远东出版社1998年版，第2页。

[5]转引自吴桂英主编：《新型社会福利体系研究》，中国社会出版社2007年版，第5页。

[6][美] 查尔斯·H.扎斯特罗：《社会工作与社会福利导论》（第7版），孙唐水等译，中国人民大学出版社2005年版，第3页。

[7][美] 尼尔·吉尔伯特、特雷尔：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，华东理工大学出版社2003年版，第3页。

[8]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第4页。

[9]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第103～112、138页。

[10]以上参见陈树强、李翊骏：“社会变迁与社会福利基本概念的转变”，载《中国青年政治学院学报》1998年第3期。

[11][美] 查尔斯·H.扎斯特罗：《社会工作与社会福利导论》（第7版），孙唐水等译，中国人民大学出版社2005年版，第5页。

[12]美国不列颠百科全书公司编：《不列颠百科全书》（国际中文版）（第15卷），中国大百科全书出版社1999年版，第452～453页。

[13]林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第8～9页。

[14] 保华等：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第4页。董

[15]转引自范斌：《福利社会学》，社会科学文献出版社2006年版，第20页。

[16]参见尚晓援：“‘社会福利’与‘社会保障’再认识”，载《中国社会科学》2001年第3期。

[17][英] 罗伯特·伊斯特：《社会保障法》，周长征等译，中国劳动社会保障出版社2003年版，第1～2页。

[18]参见尚晓援：“‘社会福利’与‘社会保障’再认识”，载《中国社会科学》2001年第3期。

[19][美] 威廉姆·H.怀特科、罗纳德·C.费德里科：《当今世界的社会福利》，解俊杰译，法律出版社2003年版，第33页。

[20]参见尚晓援：“‘社会福利’与‘社会保障’再认识”，载《中国社会科学》2001年第3期。

[21]在以下论述中，鉴于中国学者对“社会保障”所采取的宽泛理解，我们对部分引文中“社会保障”的说法不再作区分。

[22][英] 洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第48页。

[23]《礼记·礼运》。

[24]如我国台湾学者周建乡就指出：“幼有所长”便是儿童福利与少年福利；“老有所终”及“鳏寡孤独⋯⋯皆有所养”，便是老人福利；“壮有所用”便是就业安全；“废疾者，皆有所养”便是残障福利。参见周建乡：《中华社会福利法制史》，黎明文化事业股份有限公司11992年版，第3页。

[25]《宋史·食货志》对此进行了制度的追溯：“常平、义仓，汉、隋利民之良法，常平以平谷价，义仓以备凶灾。周显德中，又置惠民仓，以杂配钱分数折粟贮之，岁歉，减价出以惠民。宋兼存其法焉。”可见，从汉代开始，“义仓”就已形成制度。

[26]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第25页。

[27]参见钟仁耀主编：《社会救助与社会福利》，上海财经大学出版社2005年版，第29页。

[28]参见董保华等：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第19页。

[29][法] 让-雅克·迪贝卢、爱克扎维尔·普列多：《社会保障法》，蒋将元译，法律出版社2002年版，第12页。

[30]顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第9页。

[31][德] 考夫曼：《比较福利国家：国际比较中的德国社会国》，施世骏译，巨流图书有限公司2006年版，第250页。

[32]姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第822页。

[33]董保华等：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第20页。不仅如此，德国的社会保障立法在实行当中，随着经济、政治、文化等各方面的进步和发展不断完善。德国社会保障法典发展至今共有十二卷内容，分别是：总论、求职者基本保障法、就业促进法、社会保险法总章、法定医疗保险法、法定养老保险法、法定工伤事故保险法、青少年救助法、残疾人康复与参与法、监督机制及争议调解机制、社会护理保险、社会救济。学者指出，社会保障法典有着解释、说明以及指导社会福利发展的义务。其中解释义务是指让公民知晓社会保障法典赋予其的权利和义务。见周培：“德国社会保障法律体系研究”，载《理论月刊》2010年第2期。

[34]学者指出，《社会保障法》首先在美国诞生，是有其必然性的。第一是经济萧条的发生；第二是工人运动的大规模爆发；第三是凯恩斯主义的诞生。参见钟仁耀主编：《社会救助与社会福利》，上海财经大学出版社2005年版，第31～32页。

[35][法] 让-雅克·迪贝卢、爱克扎维尔·普列多：《社会保障法》，蒋将元译，法律出版社2002年版，第22页。

[36]顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第10页。

[37][法] 让-雅克·迪贝卢、爱克扎维尔·普列多：《社会保障法》，蒋将元译，法律出版社2002年版，第22～23页。

[38][法] 让-雅克·迪贝卢、爱克扎维尔·普列多：《社会保障法》，蒋将元译，法律出版社2002年版，第5页。

[39]参见[美] 尼尔·吉尔伯特、特雷尔：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，华东理工大学出版社2003年版，第4页。

[40]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第25页。

[41][美] 威廉姆·H.怀特科、罗纳德·C.费德里科：《当今世界的社会福利》，解俊杰译，法律出版社2003年版，第147页。

[42]参见[美] 查尔斯·H.扎斯特罗：《社会工作与社会福利导论》（第7版），孙唐水等译，中国人民大学出版社2005年版，第36～45页。

[43]《圣经·新约》，中国基督教协会1996年版，第4页。

[44]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局（香港）有限公司1998年版，第4页。

[45][美] 马斯洛：“人的动机理论”，载林方主编：《人的潜能和价值——人本主义心理学译文集》，华夏出版社1987年版，第162页。

[46]参见齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第86～87页。

[47]参见齐铱、徐永德等：《社会福利》，五南图书出版公司2002年版，第86～87页。

[48][美] 查尔斯·H.扎斯特罗：《社会工作与社会福利导论》（第7版），孙唐水等译，中国人民大学出版社2005年版，第4页。

[49][美] 詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，上海人民出版社2009年版，第3页。

[50]周沛：“论社会福利的体系构建”，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2007年第6期。

[51]胡玉鸿：《“个人”的法哲学叙述》，山东人民出版社2008年版，第71页。

[52][美] 罗伯特·C.埃里克森：《无需法律的秩序——邻人如何解决纠纷》，苏力译，中国政法大学出版社2003年版，第208页。

[53]汪丁丁：“自由——段脚踏实地的叙说”，载罗岗、倪文尖编：《90年代思想文选》（第2卷），广西人民出版社2000年版，第378～379页。

[54]唐科：“被忽略的‘两种自由’概念”，载《读书》2008年第10期。在该文中，作者指出“内心自由”和“外在自由”的区分是在“消极自由”和“积极自由”之外被人们忽略的一种对自由的分类。

[55]参见[英] I.伯林：“两种自由概念”，陈晓林译，载刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版，第212页。

[56][美] 莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》（第10版），刘晓等译，华夏出版社2001年版，第101页。

[57][美] J.范伯格：《自由、权利和社会正义——现代社会哲学》，王守昌等译，贵州人民出版社1998年版，第141页。

[58][美] 夏洛特·托尔：《社会救助学》，郗庆华、王 荣译，三联书店1992年版，引言第3页。