（一）更新集体林权流转立法的价值取向

集体林权流转涉及林权经济价值的实现、林地社会保障功能的发挥和林区生态环境的保护，具有经济、社会和生态等多方面的价值追求。集体林权流转立法的价值取向不是偏向一方、牺牲另一方，而是要努力实现这些多元价值的综合平衡与相容共赢。

1.由林地所有权承担社会保障功能，实现林权流转经济与社会的价值和谐。为了既促进土地资源向市场的释放，又解决农民社会保障问题，制度可以将土地利用与土地保障相分离，实行土地资源有偿使用，鼓励土地使用权的自由流转，农民以土地所有权收益作为社会保障费用的主要来源，由土地所有权来承担社会保障功能。具体就集体林权流转而言，在严格遵守林地保护利用规划的前提下实现集体林权的自由流转，将集体林地使用费、林地征收补偿金、森林生态补偿金、各级政府的转移支付拨款等作为农村社会保障资金的主要来源。同时，进一步完善村民自治来消除集体林地所有权实现的障碍，进一步落实农民的集体林地所有权，建立完善的农村集体林权流转市场，然后成立农村社区保障组织或者聘请专业化的资产管理机构对林地所有权的财产性收入即社保基金进行运作，根据安全、保值增值的原则运营，所得收益和利息全部归入基金。农民以集体成员资格获得农村社会保障。

2.实现生态利益使用权市场化流转，促进林权流转经济与生态的价值和谐。林地作为多种资源的载体，既承载着产权所有者对林地及其附着物的经济收益功能，又承担着其他资源无法替代的生态服务功能。因此，在赋予市场主体经济产权的同时，还必须赋予市场主体对森林资源的生态产权。^[115]生态利益本质上是个经济问题，生态利益的保护是以经济利益的存在为前提的，生态利益孕育于一定的经济利益之中。在合理的制度安排下，经济价值与生态价值之间完全可以通过制度桥梁实现相容共赢的目标。通过立法明确林地所有者对森林生态利益的所有权，并结合对森林生态价值的科学评估，促进森林生态利益使用权的市场化流转。^[116]这样既保障了生态建设者的经济利益又满足了社会公众的生态利益需求，还缓解了政府购买生态利益的财政压力，是实现林地经济与生态价值和谐的制度保障。

（二）加强集体林权流转制度的服务功能

集体林权流转制度不仅是一项重要的森林资源管理制度，而且是一项促进集体森林资源优化配置和高效利用的服务制度。尤其在林业经营效益比较低，社会主体参与林权流转积极性不高的背景下，尤其需要通过促进型立法来服务于集体林权流转行为。

1.实现集体林权流转立法从管理型向促进型变革。一般说来，管理型立法通过“规制”、“惩罚”等方法让社会发展有规则地运行，促进型立法则是通过“赋权”、“鼓励”等方法促进相关产业或事业的可持续发展。实现集体林权流转立法从管理型向促进型的模式变革，符合林业经营周期长、效益兑现慢、生产风险大等林业产业特点，也符合我国现阶段林权流转动力不足、林业经营效益不高的客观要求。具体来说，实现集体林权流转立法模式从管理型向促进型变革，需要做到以下几点：一是明确促进集体林权流转的立法目的；二是修改现行立法中不合理的限制性规定；三是增加促进集体林权流转的激励性措施；四是增强促进集体林权流转的社会化服务；五是构建合理的生态利益供给与分享机制。

2.实现集体林权流转配套制度的系统化和规范化。要形成规范、有序、健康、高效的集体林权流转市场，必须有相关配套制度的辅助。只有完善了集体林权流转配套制度，才能使集体林权流转制度扬长避短，在有效配置集体森林资源、充分发挥林权经济价值的同时，促进森林生态环境的改善和林区的和谐发展，实现林权多元价值的相容共赢。着眼于政府、市场和社会在集体林权流转过程中的作用，比较重要的配套制度有林地保护利用规划制度、林权流转价格管理制度、社会保障制度等。集体林权流转配套制度不完善直接制约了集体林权的顺畅流转，当务之急是尽快完善这些配套制度，形成系统化和规范化的集体林权流转配套制度。

（三）完善集体林权流转的法律法规体系

法律法规体系不完整，法律制度的规范性就要严重受损。因为，缺乏层级较高的国家立法，法律制度的权威性不够；缺乏科学合理的地方性立法和相关配套立法，制度的针对性和可操作性不强。因此，要加强集体林权流转制度的规范性，需要从完善集体林权流转的法律法规体系着手。

1.出台促进集体林权流转的国家专门立法。法律层级较低的现实不利于集体林权流转行为规范有序的进行。目前的集体林权流转行为主要依靠国家政策在调整，而政策的解释空间大于法律。政策经过各级地方政府结合本地实际的层层贯彻落实，往往偏离政策制定者预定的轨道。而且，一旦政权与资本相结合，国家政策的落实就会大打折扣。因此，应该根据《宪法》、《物权法》、《土地承包法》和《森林法》，针对集体林权流转的特点，出台国家层面的系统规范集体林权流转行为的行政法规。值得强调的是，应将有助于促进集体林权流转的激励性措施体现在这一专门立法中。

2.修订完善现行相关法律法规和地方立法。集体林权流转法律规范的可操作性和统一性不足不利于集体林权流转行为规范有序的进行，需要及时予以修订和完善。例如，《土地承包法》中的“农业经营能力”需要我们在修订《土地承包法》时对其做出明确的规定，甚至是否有必要将其作为集体林权流转受让方的资格条件也有待商榷。就地方性立法而言，由于缺乏国家集体林权流转基本法律制度的引导和规范，一些地方性集体林权流转立法也存在规范性不足的问题，需要进一步完善。例如，《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》中的“广泛征求村民意见”应该具有明确的程序性规定和违反这一程序的法律责任规定。

【注释】

[1]原载《农业现代化研究》2011年第4期，题为“我国后林改时期集体林地承包经营的现实问题与制度完善”。

[2]徐唐奇、杨俊、张安录：“农地社会保障功能与现代农业发展的现实矛盾与化解途径”，载《农业现代研究》2010年第6期，第641～645页。

[8]贺东航、田云辉：“集体林权制度改革后林农增收成效及其机理分析——基于12省300户农户的访谈调研”，载《东南学术》2010年第5期，第14～19页。

[9]杨益生、张春霞：《先行·突破·创新——福建集体林权改革报告》，中国林业出版社2010年版，第275页。

[10]贺东航、田云辉：“集体林权制度改革后林农增收成效及其机理分析——基于12省300户农户的访谈调研”，载《东南学术》2010年第5期，第14～19页。

[11]赵绘宇：“林权改革的生态风险及应对策略”，载《法学》2009年第12期，第129～137页。

[12]杜悦英：“‘绿色沙漠’助推西南大旱？”，载《中国经济新闻网》，http：//www.cet.com.cn/2010040/il.htm，2011年3月10日。

[13]杨益生、张春霞：《先行·突破·创新——福建集体林权改革报告》，中国林业出版社2010年版，第291页。

[14]杨益生、张春霞：《先行·突破·创新——福建集体林权改革报告》，中国林业出版社2010年版，第291页。

[15]国家林业局：《2010中国林业发展报告》，中国林业出版社2010年版，第22页。

[16]曾华峰、聂影：“林地流转的必然性和弱市场化调控”，载《北京林业大学学报》（社会科学版）2009年第3期，第120～125页。

[17]国家林业局：《2010中国林业发展报告》，中国林业出版社2010年版，第22页。

[18]国家林业局：《2010中国林业发展报告》，中国林业出版社2010年版，第22页。

[19]国家林业局：《2010中国林业发展报告》，中国林业出版社2010年版，第29页。

[20]张东梅：“完善集体林地承包经营制度的法律思考”，载《福建论坛》（人文社会科学版）2009年第11期，第45～48页。

[21]陈静熔：“中国林权制度改革的价值冲突及其化解”，载《重庆大学学报》（社会科学版）2009年第6期，第90～95页。

[22]牛建平：“环境友好型社会与环境犯罪立法的完善”，载《重庆大学学报》（社会科学版）2010年第1期，第129～133页。

[23]邓禾：“我国森林资源物权法律制度的完善”，载《林业经济问题》2007年第1期，第1～5页。

[24]张冬梅：“完善集体林地承包经营制度的法律思考”，载《福建论坛》（人文社会科学版）2009年第11期，第45～48页。

[25]黄锡生、张磊：“生态法益与我国传统刑法的现代化”，载《河北法学》2009年第11期，第54～58页。

[26]邓禾：“我国森林资源产权体系的反思与重构”，载《贵州师范大学学报》（社会科学版）2007年第3期，第57～62页。

[27]谭世明、张俊飚：“制度变迁视角下集体林权制度改革研究”，载《农业现代化研究》2008年第5期，第559～563页。

[28]丁关良：“国外农用土地流转法律制度对中国土地承包经营权流转的启示”，载《世界农业》2008年第8期，第38～42页。

[29]原载《内蒙古社会科学》（汉文版）2012年第1期。

[30]文彩云、张蕾：“集体林权制度改革背景下的农户林地流转行为分析”，载《林业经济》2008年第11期，第9～11页。

[31]沈文星、范泽华、翁小杰：《福建省集体林权制度改革研究报告》，中国林业出版社2008年版，第61页。

[32]沈文星、范泽华、翁小杰：《福建省集体林权制度改革研究报告》，中国林业出版社2008年版，第61页。

[33]曾华峰、聂影：“林地流转的必然性和弱市场化调控”，载《北京林业大学学报》（社会科学版）2009年第3期，第120～125页。

[34][美]R.科斯、A.阿尔钦、O.诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社2004年版，第403页。

[35]缪光平、徐秀丽、高尚仁等：“关注林权：中国集体林政策研究国际研讨会综述”，载《绿色中国》2005年第4期，第51～53页。

[36]高利红、余慧娟王楠：“《湖北省林业管理条例》修订调研报告”，载《环境资源法论丛》（第8卷）2009年，第50页。

[37]李瑞娥、冯涛：“林权改革：如何使‘双重属性产权’并行不悖”，载《西安交通大学学报》（社会科学版）2010年第1期，第27～32页。

[38]为叙述方便，本文国家法律名称前均省去“中华人民共和国”字样。

[39]张红霄：“我国集体林权制度改革的法律解析”，载《林业经济》2008年第9期，第18～22页。

[40]周训芳：《生态公益视野中的农民土地权益法律保障制度研究》，湖南人民出版社2010年版，第65页。

[41]《森林法实施条例》第二条规定：森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。《土地管理法》在第四条中规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

[42]1996年林业部令第10号《林木、林地权属争议处理办法》；2000年12月国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》。

[43]高利红：“森林权属的法律体系构造”，载《现代法学》2004年第5期，第58～64页。

[44]《中国林业产权制度改革相关政策问题研究》课题组：《中国集体林权制度改革研究进展》，经济科学出版社2001年版，第27页。

[45]原载《农业现代化研究》2012年第4期，题为“生态视角下我国集体林权流转法律制度的价值取向及其实现路径”。

[46]黄锡生、徐本鑫：“我国后林改时期集体林地承包经营的现实问题与制度完善”，载《农业现代化研究》2011年第4期。

[47]谢鹏程：《基本法律价值》，山东人民出版社2000年版，第28～29页。

[48]左平良：“我国资源物权立法的生态伦理考量”，载《伦理学研究》2006年第5期，第61～65页。

[49]诸大建、朱远：“生态效率与循环经济”，载《复旦学报》（社会科学版）2005年第2期，第60～66页。

[50]徐本鑫、陶伦康：“论低碳经济下生态效率的法律调整”，载《现代经济探讨》2010年第10期，第89～92页。

[51][印]阿玛蒂亚·森著：《伦理学与经济学》，王宇等译，商务印书馆2003年版，第89页。

[52]饶世权：“从保护生态到经营生态：我国《森林法》价值观的转向”，载《北京工业大学学报》（社会科学版）2010年第6期，第44～48页。

[53]饶世权：“从保护生态到经营生态：我国《森林法》价值观的转向”，载《北京工业大学学报》（社会科学版）2010年第6期，第44～48页。

[54]李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第237页。

[55]谢煜、张智光：“林业生态与林业产业协调发展研究综述”，载《林业经济》2007第3期，第67～68页。(www.daowen.com)

[56]曾玉林：“以社会推动中国现代林业建设”，载《农业现代化研究》2007年第6期，第700～703页。

[57]邓扶平、徐本鑫：“论集体林权流转的制度前提及其立法完善”，载《内蒙古社会科学》（汉文版）2012年第1期，第41～45页。

[58]玉树义：“生态完全及其立法问题探讨”，载《法学评论》2006年第3期，第123～129页。

[59]陈泉生：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年版，第210页。

[60]王玉芳、吴方卫：“中国森林资源的动态演变和现状及储备的战略构想”，载《农业现代化研究》2010年第6期，第697～700页。

[61]王树义：“生态安全及其立法问题探讨”，载《法学评论》2006年第3期，第123～129页。

[62]原载《华中农业大学学报》（社会科学版）2013年第4期。

[63]黄锡生、徐本鑫：“我国后林改时期集体林地承包经营的现实问题与制度完善”，载《农业现代化研究》2011年第4期，第432～435页。

[64]邓扶平徐本鑫：“论集体林权流转的制度前提及其立法完善”，载《内蒙古社会科学》（汉文版）2012年第1期，第41～45页。

[65]柯水发、李红勋、温亚利：“基于农户视角的集体林地使用权流转调查分析——以江西省铜鼓县和靖安县的农户调查为例”，载《北京林业大学学报》（社会科学版）2010年第4期，第98～103页。

[66]贾治邦：《林业重大问题调查研究报告》，中国林业出版社2010年版，第106～116页。

[67]朱东亮、贺东航：《新集体林权制度改革与农户利益表达——福建将乐县调查》，上海人民出版社2010年版，第374～395页。

[68]巩固：“林改背景下林权流转的法律障碍及其拆除”，载《华东政法大学学报》2011年第5期，第47～58页。

[69]贺东航、肖文：“集体林权流转中的政府监管制度研究”，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第2期，第18～22页。

[70]巩固：“林改背景下林权流转的法律障碍及其拆除”，载《华东政法大学学报》2011年第5期，第47～58页。

[71]丁关良：“国外农用土地流转法律制度对中国土地承包经营权流转的启示”，载《世界农业》2008年第8期，第38～42页。

[72]范怀超：“国外土地流转趋势及对我国的启示”，载《经济地理》2010年第3期，第484～488页。

[73]蒲方合：“农村土地承包经营权流转的利益平衡机制研究——以农地承包经营权的转让、转包或农地的租赁为视角”，载《华中农业大学学报》（社会科学版）2010年第5期，第78～83页。

[74]《中国林业产权制度改革相关政策问题研究》课题组：《中国集体林产权制度改革研究进展》，经济科学出版社2011年版，第27页。

[75]张燕、庞标丹、马越：“我国农业生态补偿法律制度之探讨”，载《华中农业大学学报》（社会科学版）2011年第4期，第67～72页。

[76]原载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2012年第4期。

[77]文彩云、张蕾：“集体林权制度改革背景下的农户林地流转行为分析”，载《林业经济》2008年第11期。

[78]沈文星、范泽华、翁小杰：《福建省集体林权制度的改革研究报告》，中国林业出版社2008年版，第61页。

[79]沈文星、范泽华、翁小杰：《福建省集体林权制度的改革研究报告》，中国林业出版社2008年版，第61页。

[80]黄锡生、徐本鑫：“我国后林改时期集体林地承包经营的现实问题与制度完善”，载《农业现代化研究》2011年第4期，第432～435页。

[81]邓扶平、徐本鑫：“论集体林权流转的制度前及其立法完善”，载《内蒙古社会科学》（汉文版）2012年第1期。

[82]聂影：“林权流转的效率及其制约因素分析”，载《生态经济》2009年第6期，第90～94页。

[83]柯水发、李红勋、温亚利：“甚于农户视角的集体林地使用权流转调查分析——以江西省铜鼓县和靖安县的农户调查为例”，载《北京林业大学学报》（社会，科学版）2010年第4期，第98～103页。

[84]杨文进：“经济学视角中点‘两型社会’建设”，载《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第7期，第1～7页。

[85]贾治邦：《林业重大问题调查研究报告》，中国林业出版社2010年版，第112页。

[86]蒋东安、李玉册、李远大：“从威远县林地流转现状看集体林权配套改革的迫切性和必要性”，载《四川林勘设计》2011年第1期，第26～29页。

[87]张梅：“林权改革的矛盾纠纷及其对林地流转的启示”，载《法制与社会》2011年第2期，第56～57页。

[88]贺东航、肖文：“集体林权流转中的政府监管制度研究”，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第2期，第18～22页。

[89]朱东亮、贺东航：《集体林权制度改革与农民利益表达——福建将乐县调查》，上海人民出版社2010年版，第374～375页。

[90]景绘丽、沈茂斌、刘德钦等：“云南省少数民族地区集体林权流转后林失地问题探讨”，载《中国林业经济》2009年第5期，第12～16页。

[91]路燕、朱道林：“构建与农地流转市场相适应的农地价格体系”，载《价格理论与实践》2006年第2期，第52～53页。

[92]根据《资产评估基本准则》的要求，评估方法只是估计和判断特定价值类型评估结论的技术手段，评估项目运作程序应是根据评估目的，确定价值类型，而后再选择评估方法。但《森林资源资产评估技术规范（试行）》在选用评估方法时考虑的是森林资源资产不同的生长阶段，而不是价值类型，即“成过熟林要采用市价法、中龄林采用未来收益法、幼龄林选用重置成本法”的规定。同时，固化的评估方法，对评估结果的合理性也带来严重影响。例如，一片幼龄林，按《森林资源资产评估技术规范（试行）》的要求，应该用重置成本法。但是，如果企业用该幼龄林向银行抵押贷款，在不考虑其他经济约定的情况下，评估应首选市价法，这样有利于银行的资金安全。因为银行一旦按期收不回贷款，用市价法评估的结果很容易将抵押的林权在短时间内变现，而不用长期持有森林资源资产，成为被动经营者。

[93]所谓存量资产指的是被评估的森林资源在评估基准日时的资源总价值，而流量资产指的是被评估的森林资源在评估基准日时每年的生长价值。由于森林资源资产的特殊性，很多林业方面的法律法规对森林资源资产的流转、使用等方面予以限制，如采伐限额，因此很多的森林资源资产是受限资产，不能简单地以资源量来直接估算其价值。

[94]王宏伟、霍振彬，赵建平：“对《森林资源资产评估技术规范》中若干问题的探讨”，载《林业资源管理》2009年第1期，第31～34页。

[95]贺东航、肖文：“集体林权流转中的政府监管制度研究”，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第2期第18～22页。

[96]张红宵：《农村土地承包经营权流转制度的政策与法律研究》，中国林业出版社2010年版，第80页。

[97]原载《国家林业局管理干部学院学报》2013年第1期。

[98]贺东航、朱冬亮、王威等：“我国集体林权制度，改革态势与绩效评估——基于22省（区、市）1050户农户的入户调查”，载《林业经济》2012年第5期，第8～13页。

[99]贺东航、朱冬亮、王威等：“我国集体林权制度，改革态势与绩效评估——基于22省（区、市）1050户农户的入户调查”，载《林业经济》2012年第5期，第8～13页。

[100]贺东航、朱冬亮、王威等：“我国集体林权制度，改革态势与绩效评估——基于22省（区、市）1050户农户的入户调查”，载《林业经济》2012年第5期，第8～13页。

[101]贺东航、朱冬亮、王威等：“我国集体林权制度，改革态势与绩效评估——基于22省（区、市）1050户农户的入户调查”，载《林业经济》2012年第5期，第8～13页。

[102]贺东航、朱冬亮、王威等：“我国集体林权制度，改革态势与绩效评估——基于22省（区、市）1050户农户的入户调查”，载《林业经济》2012年第5期，第8～13页。

[103]柯水发、李洪勋、温亚利：“基于农户视角的集体林地使用权流转调查分析——以江西省铜鼓县和靖安县的农户调查为例”，载《北京林业大学学报》（社会科学版）2010年第4期，第98～103页。

[104]柯水发、李洪勋、温亚利：“基于农户视角的集体林地使用权流转调查分析——以江西省铜鼓县和靖安县的农户调查为例”，载《北京林业大学学报》（社会科学版）2010年第4期，第98～103页。

[105]杨益生、张春霞：《先行·突破·创新——福建集体林权改革报告》，中国林业出版社，2010年版，第75页。

[106]柯水发、李洪勋、温亚利：“基于农户视角的集体林地使用权流转调查分析——以江西省铜鼓县和靖安县的农户调查为例”，载《北京林业大学学报》（社会科学版）2010年第4期，第98～103页。

[107]孟一江、李翔：“农户在林地流转过程中的意愿调查与分析——基于对绿水乡农户流转意愿分析”，载《全国商情》（理论研究）2010年第7期，第72～74页。

[108]孟一江、李翔：“农户在林地流转过程中的意愿调查与分析——基于对绿水乡农户流转意愿分析”，载《全国商情》（理论研究）2010年第7期，第72～74页。

[109]樊喜斌：“中国集体林地市场流转研究”，中国林业科学研究院2010年博士学位论文。

[110]胡正金、朱惠芳、夏瑞满等：关于集体林流转问题的探讨——以浙江省林改试点县庆元为例”，载《中南林业调查规划》2009年第3期，第21～25页。

[111]曾玉珊：“论土地承包经营权转让合同的效力——兼评土地承包经营权转让的限制性规定”，载《南京农业大学学报》（社会科学版）2010年第3期，第80～86页。

[112]徐本鑫：“论我国集体林权流转价格制度的立法完善”，载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2002年第4期，第46～51页。

[113]王宏伟、霍振彬、赵建平：“对《森林资源资产评估技术规范》中若干问题的探讨”，载《林业资源管理》2009年第1期，第31～34页。

[114]巩固：“林改背景下林权流转的法律障碍及其拆除”，载《华东政法大学学报》2011年第5期，第47～58页。

[115]徐本鑫：“生态视角下我国集体林权流转法律制度的价值取向及其实现路径”，载《农业现代化研究》2012年第4期，第443～446页。

[116]邓扶平、徐本鑫：“论集体林权流转的制度前提及其立法完善”，载《内蒙古社会科学》2012年第1期，第41～45页。