集体林权流转实践中所存在的诸多困境，固然有其深刻的经济、社会和文化等方面的原因，但集体林权流转制度的缺陷无疑是产生这些问题的重要原因之一。

（一）立法价值取向偏差，制度的激励性不足

马克思说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。现有集体林权流转制度不仅缺少促进林权流转的利益激励机制，还为集体林权流转设定了许多不合理的限制条件。立法价值取向偏差直接制约了社会主体参与集体林权流转的主观意愿。

1.土地社会保障功能的价值取向阻碍了林权流转。长期以来，土地成为数亿中国农民所依赖的保障之源，兼具生存、就业、医疗和养老的多重保障功能。农民是否愿意流转其林地承包经营权主要还在于农民是否有机会获得稳定的生活保障，而不再单纯依靠土地生活。为确保农民不至于丧失最后的生存保障，现行立法对因土地流转所造成的权利丧失持严格限制的立场。例如，承包方转让林地承包经营权至少需具备以下条件：①承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；②经发包方同意；③受让方为从事农业生产经营的农户。如此规定，主要是防止弱势林农失地，但从另一个方面又增加了林权流转的交易成本，降低了潜在的林权转出方和受让方的林权流转积极性。

2.森林生态服务功能的价值取向限制了林权流转。森林资源是一种重要的生态资源，担负着提供生态服务的重要功能。为了充分发挥森林生态效益，保护森林生态服务功能，现行的林业政策和制度在一定程度上限制了集体林权流转。如森林采伐限额制度就是满足国家森林生态保护需求的制度性措施。实施森林采伐限额制度意味着如果不能获得采伐许可证，林地使用者就不能完全按照市场需求来自由处置林木。因此，能否获得采伐许可证是决定林地收益和林地流转的决定性要素之一。林农不能决定何时采伐林木和采伐多少林木，也就表明林地使用者不具备完整的处置权和收益权。林地产权的残缺必将降低林地使用者的预期收益，进而影响林权流转行为的发生。

（二）立法模式功能困顿，制度的服务性不强

在防止林农失山失地、严格保护生态环境和维护部门利益的思想指引下，我国集体林权流转制度选择了严格限制林权流转的管理型立法模式。国家行政管理权凌驾于甚至取代了所有者、使用者所拥有的森林资源物权。制度的管制性有余，服务性不足，严重制约了集体林权流转的顺畅进行和森林资源的合理利用。(www.daowen.com)

1.管理型立法模式阻碍集体林权流转。从立法内容上看，现行集体林权流转制度从林权流转主体资格到林权流转客体范围，从林权流转前的审核批准到林权流转后的经营利用都设定了一系列的限制条件。虽然有些限制条件是为保护森林生态环境所必需的，但也有不少是出于维护部门利益或其他因素考虑而做出的不合理限制，在一定程度上阻碍了集体林权流转的顺畅进行。例如，规定林地承包经营权须经发包方同意并且受让方须为农户才能转让，禁止生态公益林流转，林权流转一律须经林业行政主管部门审批等等。这些限制“从经济学角度看造成交易成本的上升，从法治角度看是对私法自治观念的肆意践踏和破坏。”^[111]

2.配套制度建设滞后限制集体林权流转。集体林权流转是一项系统工程。由于相关配套制度建设滞后，制度的服务性不强，导致集体林权流转不能够顺畅进行。目前除森林资源资产评估制度外，其他如林权流转信息服务、林权流转价格管理、林地保护利用规划等林权流转配套制度基本无法可依。虽然我国政府出台了不少森林资源资产评估的法规和管理办法，但森林资源资产评估制度还远未健全，有待进一步完善。^[112]《森林资源资产评估技术规范（试行）》确定的“评估方法与《资产评估基本准则》存在矛盾”，而且也“满足不了对森林资源资产生态服务价值和景观价值的评估需求”^[113]，在实际应用中还存在不少问题。

（三）法律规制体系缺陷，制度的规范性不够

目前的集体林权流转制度主要是由国家林权流转政策、地方性法规以及散见在其他法律法规中的相关条款组成。缺少系统性的、权威性的法律法规支持，相关立法之间不够协调，是目前集体林权流转不够规范的重要原因之一。

1.缺乏专门规范林权流转的国家法律法规。1998年《森林法》已明确授权国务院制定规范林权流转的具体办法。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》又要求：“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。”但截至目前，系统地专门规范林权流转的全国性法律规范尚未出台。林权流转行为主要依靠国家政策在调整，政策虽然具有灵活性和针对性，但其规范性和稳定性则远远弱于国家法律。这些问题的存在一方面制约了林权流转的顺畅进行，另一方面引发了林权流转的无序与混乱。

2.集体林权流转的部分立法内容不够明确。集体林权流转的相关立法内容不明确直接制约了集体林权流转的规范进行。例如，《农村土地承包法》要求土地承包经营权流转的“受让方须有农业经营能力”，土地家庭承包经营权的转让须“经发包方同意”。然而，何谓“农业经营能力”则没有做出明确的规定，其考量因素是资金筹措能力，是农业技术水平，还是经营管理能力并不明晰。立法对该“同意”的法律性质、行使主体、行使方式、判断理由和依据并没有明确规定，难以保证其公正性，也缺乏有效救济，造成很大的权力真空。^[114]实践中，发包方的不当干预已成为影响林权规范流转的重要因素之一。