当前，我国尚没有国家层面的关于集体林权流转问题的专门立法。《物权法》、《农村土地承包法》和《森林法》等为集体林权流转行为提供了部分法律依据，福建、江西、四川等省区结合林权流转实践制定了地方性法规。这些立法既为我国集体林权流转活动提供了一定程度的法律保障，也存在严重的缺陷。

（一）管理型立法：现行集体林权流转立法的模式特征

随着环境资源约束对经济社会发展的影响不断加深，“环境与资源保护”成了公众呼吁以及学界探讨的迫切问题，“保护”也就成了解决环境资源问题的主导思想。受这种思想观念的指导，我国现行集体林权流转立法具有管理型立法的模式特征。

从立法用语上看，各地在制定集体林权流转方面的法律法规时，大都是以“管理办法”来命名这些地方性立法的。例如，《云南省集体林地林木流转管理办法》（2008年）、《重庆市森林资源流转管理办法》（2009年）、《四川省林权流转管理办法（试行）》（2009年）、《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》（2011年）和《浙江省林权流转和抵押管理办法》（2012年）等。政府管理集体林权流转的立法理念被旗帜鲜明地在立法名称上表达出来。此外，在法律条文中，“规范”、“管理”等词语的频繁使用，使得现行立法多有“管理”集体林权流转的意图，而少有为林权流转提供制度激励的意思。

从立法目的上看，管理林权流转活动成为集体林权流转立法的直接目的，由政府提供服务以促进集体林权流转健康发展尚没有得到很好的立法保障。例如，2012年2月1日起施行的《浙江省林权流转和抵押管理办法》虽然明确了“规范林权流转和抵押行为，维护林木、林地所有者和使用者的合法权益”的立法目的，但是该办法在第4条规定：“县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内林权流转和抵押的管理。”“乡（镇）人民政府（包括街道办事处）按照规定职责负责本行政区域内林权流转和抵押管理工作。”可见，这类立法在目的上主要是为政府管理集体林权流转活动分配权力。在广泛存有部门利益的当下社会，这种管理型立法在维护林权主体合法权益上的功效就大打折扣。

从立法内容上看，现行立法中一些不合理的限制性规定消解或挤占了政策或法规为集体林权流转提供的激励效应或制度空间。现行集体林权流转制度对集体林权流转的限制是全方位的：不管是林权流转的出让方资格还是林权流转的受让方条件，也不管是林权流转的客体范围还是林权流转的方式方法，现行法律制度都为其设定了限制条件。例如，根据《农村土地承包法》，只有“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的农户才能以转让方式转出家庭承包方式取得的林地承包经营权，也只有“其他从事农业生产经营的农户”才能以转让方式受让林地承包经营权。从法理上看，这种因个人条件差异而在林权流转中所面临的不同待遇，有违法律公平性的基本要求。如此规定，主要是防止弱势林农失地，苦心可谅。但这种考量并不足以成为剥夺林农合法权利的充分依据，而这种限制所反映出的浓厚的法律家长主义色彩和对权利的漠视尤其值得警惕。^[68](www.daowen.com)

（二）低效用立法：现行集体林权流转立法的缺陷分析

管理型的集体林权流转立法虽然具有一定的保护森林资源、维护森林生态的直接效用，但从长远的角度和林业业态的特殊性来看，这种立法模式又无疑是低效的。具体而言，管理型集体林权流转立法具有如下一些缺陷或不足。

第一，不利于集体林权的市场化流转。集体林权实现市场化流转是林权物权属性的客观要求，也是森林资源发挥规模效益的有效途径。森林资源要能够发挥物的功用，林权就需要具有充分的物权属性，进而能够实现在市场上的自由流转与优化配置。然而，管理型立法特别注重对政府公权力的配置。过于强化甚至没有边界的公权力致使市场主体的私权利极易受到侵害。在集体林权的市场化流转过程中，政府既当“运动员”，又当“裁判员”，导致职能不清，该管的没有管好，不需要管的又抓着不放，“越位”、“缺位”同时并存。^[69]

第二，不利于吸引社会资本向林业投入。现行立法对集体林权流转的不当限制，在一定程度上造成了集体林权的权能残缺，集体林权权利主体的利益实现缺乏保障。利益追求是市场主体的行为动力所在。管理型立法的制度设计消解了集体林权流转的市场驱动力，致使大量社会资本宁可闲置也不愿意投入到林业建设中来。现行立法对集体林权流转的不合理限制，一方面阻止了有条件的社会力量的进入，从根本上限制了更多资本、更高技术、更有效的组织管理投向林业领域的可能；另一方面也大大限缩了林权流转市场的空间，使其在本质上仍然是一个以林农为主体的“农村市场”。^[70]

第三，容易造成法律的权威性丧失。一方面，这种立法容易因执法不到位而造成法律权威性丧失。管理型立法的制度设计过于注重政府行政作用的发挥，体现政府行政主体的单方面意志，难以获得公众的普遍认同，致使执法面临着巨大的阻力。另一方面，这种立法容易因纠纷解决不彻底而造成法律权威性丧失。在管理型立法模式下，行政调解成了解决林权流转纠纷的主要途径。尽管行政调解方式具有灵活快捷的优点，但由于行政调解协议的强制执行力不足，对问题的解决不够彻底，随着时间的推移和情势的变更，人们容易对法律实施的结果产生怀疑，致使法律的权威性丧失。