（一）制定专项立法，增强集体林地权属立法的科学性

与林地权属相关的法律，主要有《森林法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》。《森林法》中的林地包含在“森林资源”概念中，而《土地管理法》中的林地作为农用地的一种类型包含在“土地”概念中。^[41]也就是说，在《土地管理法》和《农村土地承包法》中，主要是从物权客体意义上使用林地概念，林地是土地的一种类型。而在《森林法》中，主要从森林生态系统意义上使用林地概念，林地成为森林资源的一种类型。可见，林地既是物权法意义上的土地，又是森林生态系统意义上的森林资源，兼具公益与私益双重法律属性。由于林地使用价值的商品性、林木生长的较长周期性、林业发展的生态目标，都决定了集体林地的管理利用需要不同于耕地和建设用地的权属法律制度。

目前我国关于林地权属的具体操作规定多数以部门规章和地方性法规为主^[42]，全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规较少，立法层次偏低，直接影响了实施效果。本文认为，很有必要制定一部《林地权属管理条例》，由国务院以行政法规的形式颁布，作为《森林法》和《土地管理法》的配套法规。其内容主要包括：集体林地所有权主体及其权利行使机制；集体林地所有权的客体范围和具体权能；集体林地使用权的主体及其权利与义务；集体林地使用权的效力范围；集体林地权属争议解决办法；集体林地权属登记管理办法；法律责任等内容。从而改变我国以往的林地权属管理缺少法律等高层次的管理规范的局面，以专门立法的统一性和针对性来增强林地权属立法的科学性，减少不必要的林权纠纷。

（二）廓清权属体系，保障集体林地资源的多功能利用

关于林地的权属体系，我国在实践中长期实行的是“林随地走”模式，也就是说，土地将其上的附着物完全吸附，土地属于谁，其上的一切财产就属于谁。然而，随着计划经济向市场经济的转变，林地与其上的其他财产逐渐区分开来，林地、林木、野生动植物等分别设置所有权或使用权。现实生活中，还存在森林景观开发利用、林下养殖等多种林地利用方式。但是，现有《森林法》中的权属体系十分混乱、功能残缺，几乎没有结构、体系^[43]。当今之计是将各种权利之间的关系梳理清楚，使之成为一个合理的体系，各自的内容清晰，边界分明，才能使权利行使成为可能。(www.daowen.com)

不难看出，随着林地资源的进一步稀缺，人们对林地资源的利用也越来越细化，设置在林地资源上的权属也必然分割得更为细致。“林随地走”的权属安排不能够适应资源优化配置的需要，还无助于缓解加在林地资源上权属之间的紧张关系。因此，在林地权属体系的设置中，笼统地规定林地承包经营权或林地使用权是不够的，应将各项权利进行细分，并允许各自单独流转。例如，将林地使用权分为林木种植收益权、森林景观开发利用权、林下养殖权、林下药材采集权、林地地役权等。强调权利的体系性和层次性，才能实现集体林地资源的多功能利用。当然，林地权属体系细致化，林地权利的多层次化，并非不顾及森林生态的整体性，相反，林地生态建设与保护一直是林地权属制度安排的基本原则之一。

（三）明晰生态产权，促进林地经济与生态的产权和谐

林地作为多种资源的载体，它不但承载着产权所有者对林地及其附着物的经济收益功能，而且承担着其他资源无法替代的生态服务功能。因此，林地权属理应具有经济产权与生态产权的双重内容。长期以来，我国集体林地权属总体上是以其经济利益为客体而确定的，对其重大的生态利益却没有在法律上明确其归属。森林生态利益一直以公共产品的形式由政府通过行政手段配置。政府出于生态利益保护的需要，通过行政权力对林地经营行为的约束造成林地产权权能的残缺，阻碍了林地权利所有者经济利益的实现和林地资源效益的发挥。生态利益本质上是个经济问题，生态利益的保护是以经济利益的产权存在为前提的，生态利益孕育于一定的经济利益之中。在合意的制度安排下，经济意义的产权与生态意义的产权之间完全可以通过制度桥梁实现共容互赢的目标。为此，我们需要构建一个稳定的制度结构并设计可行的实施机制，将双重产权放在可共同遵守的秩序中。

这种稳定的秩序与制度结构包括以下两方面内容。一方面，对林地产权主体进行约束，确保经营者的行为不违背林地经营的生态规律。其中，编制具有法律强制力的林地保护利用规划是政府在市场经济下进行产权约束的重要手段。另一方面，明确林地所有者对森林生态利益的所有权，并结合森林生态价值的科学评估，促进森林生态利益使用权的市场化流转。在德国，合法经营产生的生态林效益可以销售，提出了建设“生态账户”的形式。^[44]这实际上是“生态建设者受偿，生态受益者负担”原则在林地权属制度上的体现。促进生态利益使用权的流转，既保障了生态建设者的经济利益又满足了社会公众的生态利益需求，还缓解了政府购买生态利益的财政压力，是实现林地经济产权与生态产权相和谐的制度保障。当然，在具体制度构建上还需要进一步研究。