关于集体林地权属制度的问题表征多种多样，比如，林地权属主体不清，林地资源浪费严重，林地权属纠纷频发等，但都集中体现在林地所有权、使用权以及政府对林地的行政管理权三个方面。本文就主要围绕这三个方面展开论述。

（一）集体林地权属问题的主要表现

1.多主体争夺集体林地所有权行使代表身份。在集体林地流转中出现的林权主体有乡镇集体，有村集体，也有村民小组，到底林地所有权主体是谁，实践中有时模糊不清，导致在涉及利益问题时往往出现多个主体争当所有权行使者。“农民集体”虽然在立法上被授予集体林地所有权主体的资格，但是却无力行使权利。作为集体林地所有权主体的农民集体，包括该集体中的每一个村民，而这个集体所有权的执行者却是村委会，这种权利享有者与执行人不一致，导致所有权主体的意志有时无法实现。更严重的是实践中出现的两种极端情况：一是集体林地所有权变为乡、村干部小团体或个别乡、村干部的所有权。乡、村干部成为所有权的现实主体，凭借手中的权力任意进行林权流转或变更林地用途，导致林地大量流失和集体财产的损失。二是集体林地所有权变成了大户所有权。由于作为集体林地所有权主体的农民集体包括集体经济组织中的所有成员，一些农民，特别是一些有某种背景的大户，将林地使用权当成林地所有权，随意处置，私下交易，既损害了土地所有权人的利益，也严重干扰了我国集体林权流转的正常秩序。

2.同一林地上的多种使用权关系不清。林地使用权是从林地所有权中分离出来的一项财产权利，包括对林地的占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权，其权利客体范围包括林地及其附着物。从生态学的角度看，林地及其附着物构成了一个生态系统，除了林木等有体物可以作为权利对象以外，还有森林景观资源和森林生态利益。因此，一块林地上存在着林木的采伐利用权，林中、林下资源的采集利用权，品种权，森林景观的开发利用权、生态利益分享权等多种使用权。然而，在我国现阶段，一方面，林地使用权的收益权能主要是通过对林木的砍伐使之成为木材或获得其他林产品而实现的。另一方面，林地上多种使用权之间的关系不清晰，在实践中常常会引发冲突。例如，未经林地权利人允许，在林地周围发展“农家乐”旅游、建楼堂馆所等开发利用森林景观资源的行为是否属于侵权；社会主体对集体林地所提供的生态利益的享用是否需要补偿林地权利人；集体林地使用权经过流转后，社区成员要进入林区进行挖药、打猎、采菌等活动，是否侵犯受让者的权利，等等。

3.集体林地使用权与行政管理权冲突。林地作为森林生态系统的组成要素，具有重要的生态价值。为了保护生态环境，国家利用行政管理手段对林地使用权进行控制和管理。虽然国家基于主权原则可以颁布法律禁止或限制某些林地使用行为，但这种禁止或限制毕竟是一种对林地所有者或使用者物权的剥夺或限制，易因此导致管理机构的环境资源管理权和土地权益人的物权之间的严重矛盾和冲突。现今过于严格的计划管理体制既严重影响了投资者的利益实现，也不利于森林的可持续经营。^[36]一方面，国家生态保护的制度安排导致林地所有权残缺、林木所有权残缺、林地使用权残缺，其直接后果是造成了很多的寻租机会、林农的林地使用权与经营收益权越发背离，挫伤了林农造林护林的积极性。另一方面，对地处边远的林区来说，法律在此就像“一把纸剑”，任凭环境保护的呼声多高，禁伐区仍伐而不禁，触目惊心的重庆万州砍树“流水线”就是典型案例。^[37]

（二）集体林地权属问题的制度原因分析

集体林地权属问题的产生，固然有其深刻的经济、政治、文化等方面的原因，但现行立法对集体林地权属的制度安排不科学、不明确和不协调则是其深刻的制度原因。(www.daowen.com)

1.集体林地所有权行使与管理的立法科学性不够。我国关于集体林地权属的立法规定主要体现在《物权法》^[38]和《土地管理法》之中。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《物权法》第6条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

众所周知，所有权和经营管理权是两种不同的权利类型。然而，《物权法》和《土地管理法》分别赋予村民委员会等组织集体林地所有权行使代表权和经营管理权，而且对于所有权行使主体的权利、义务与责任，林地经营管理主体的管理对象和目的等也没有做出明确规定，从而导致各主体对自己的责权利边界的模糊。这种不规定物的享有方式而直接规定管理主体的立法在实践中必然将“农民集体所有林”演化成“村委会林”甚至“干部林”，而村委会的泛行政化又使地方政府和林业部门可以决定集体林经营方向与经营模式，立法的缺陷导致集体林排他性严重缺失，为政策的制定者提供了充分的任意解释空间，为政策的执行者带来许多权力寻租的机会。^[39]而且，有关林地权属的立法只被当成其他法律的组成部分，林地资源的特殊属性尚未得到立法的充分重视。林地权属制度尚没有专门的法律法规予以规定，其后果是与林地权属有关的法律规定缺乏统一性和针对性。可以说，集体林地所有权行使与管理的立法科学性不够，是造成集体林地权属关系模糊混乱的制度根源。

2.集体林地使用权权能及范围的立法明确性不强。在林地使用权的权能上，《森林法实施条例》（2000年）规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”依据该条法律规定，用材林等商品林的经营者是否有获得森林生态效益补偿的权利、防护林和特种用途林的经营者是否有转让所经营林地的处置权等都不明确，致使林地经营者的收益权和处分权失去了明确的法律保障。

在林地使用权的客体范围上，《农村土地承包法》（2002年）和《物权法》（2007年）规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。然而，土地承包经营权的客体范围是仅仅基于林地，还是也包括林地上的附着物，并不明确，森林景观资源和森林生态效益也没有在立法上明确其权利主体，为林地使用权客体范围的界定留下了争议的空间。

3.林地经济私益与生态公益的立法协调性不足。林地是一种特殊资源，既能产生一定的经济效益，又具有重大的生态效益。然而，我国现行立法片面强调林地生态效益保护的一面，漠视林地经济功能的发挥和林地在民法上的财产属性，用简单的方式严格限制林木采伐权，既阻碍了林地使用权的流转，也导致大量土地违法活动和土地权属冲突的发生。在1998年修改颁布的《森林法》中原则性的规定了生态补偿制度，但是没有专门的法律规定和系统的方法，不能通过法律强制力保障林地生态补偿的实现。而且，我国森林生态效益补偿制度尚不完善：补偿资金严重缺乏，补偿的标准偏低，补偿的对象范围覆盖不全面，界限不明确。近年来，我国在“退耕还林”及生态林建设中，通过采伐许可证和木材运输控制木材的采伐和流通，对生态公益林给予每亩5元～10元的补偿，这种产权约束与产权收益是极不对称的，事实上是社会的生态公益侵占了林农的经济私益。

另一方面，由于政府财力有限，林地权属管理实际上达不到生态保护的要求。林业行政管理部门和农村基层政权利用土地管理权和实际上的林地所有权的优势地位，在旅游开发、林地使用权流转等林地权属管理活动中追逐土地利益，与民争利。法律对土地权利的限制并未产生公益性的作用，反而间接地变成了开发商和地方政府获利的门径。^[40]