在我国农村土地所有权、集体成员身份性和农村社会保障制度不可能得到彻底改变的情况下，土地承包经营制度仍然是农地制度的理想选择。林地的特殊属性以及特定的时代背景决定了林地适用土地承包经营制度需要制度创新以保障林地经营在经济、社会与生态上的效益共赢。

（一）修改《农村土地承包法》，区分不同的土地承包经营权

由于林地资源的特殊性和相关法律规范的原则性，集体林地承包经营制度需要有更具针对性的法律法规加以规范。有学者认为，这个任务可以通过修改《森林法》来完成^[24]。诚然，在新的时代背景下，人们对森林资源的保护和利用已经有了许多新的观念，《森林法》的立法目的、指导思想和具体制度都应该做出重大调整。但是，根据2010年《森林法》（修改草稿第一次征求意见稿）来看，森林法并没有打算将与林地承包经营有关的概念建构和制度规范详细地纳入其中，实际上，《森林法》也不可能成为涉林的法律汇编。而《农村土地承包法》是规范农村集体土地承包经营关系的专门立法，对林地承包经营权的保护具有重要意义。因此，我们的建议是：适时修改《农村土地承包法》，将耕地与林地的差异性很好地体现在新的农村土地承包法中。

为了法律间的协调，修改《农村土地承包法》时，不仅要差别对待林地与耕地，而且还要差别对待商品林和生态公益林。我国森林法按照森林主导功能的差异将森林分为生态公益林与商品林，确立了森林分类经营管理的制度框架。在森林分类经营管理的制度环境下，不同类型的林地在承包经营过程中，就可能产生不同的权利义务关系和利益分配格局，其承包经营权的内容也应该有所差别。对公益林而言，国家在出于生态公益保护而限制承包经营权人林木采伐权的同时，应合理确定森林生态效益补偿；在为保障林地承包经营权人收益权，而允许其以开发林下种养业或发展森林旅游业等方式利用林地资源时，应明确约定利用方式和程度。对商品林而言，需要实现经营者在承包经营合同的基础上按森林经营方案和市场需求自主采伐；对确因国家生态公益保护需要而限制承包经营权人采伐方式或数额时，应与林地承包经营权人充分协商，并另行订立林地地役权合同。

（二）制定林地利用标准和规划，强化林地经营中的生态责任

林地承包经营制度所保障的经营自主应该是在林地利用标准和规划框架内的经营自主。林地经营是一项技术性很强和涉及面很广的资源利用行为，法律上仅做“合理利用”或“不改变林地用途”的原则性规定是不够的。林地与社会生产、生活、文化、生态都紧密相关，林地面积绝不是林地保护的唯一指标。建议组织专家按照林地经营特点、生态环境保护、地区风俗习惯等要求，研究编制相应的定性与定量相结合的林地利用标准，作为保护一定区域内林地生态功能的技术性导则，并在林地利用标准的刚性约束下，科学编制林地保护利用规划。(www.daowen.com)

编制具有法律强制力的各类规划是政府在市场经济下进行宏观调控的重要手段。目前，国家已经出台了《全国林地保护利用规划纲要》（2010-2020年）作为指导全国林地保护利用的纲领性文件。但由于不同区域的资源环境承载能力，现有开发密度和发展潜力不同，各地区应结合具体情况编制地方性林地保护利用规划，及时调整林地保护利用结构、布局、管理政策和措施，实行分级管理、分区施策和分类指导。编制林地保护利用规划按照既要严格保护森林资源，又要尊重林地承包经营权人的合法收益的原则，建立林地资源优化配置与监管机制，以合理利用林地，提高林地生产力，实现林地资源利用的生态环境效益与经济社会效益的共赢。

强化林地经营中的生态责任是实现林地生态效益的重要保障。林地承包经营制度不仅关系着林农的基本经济利益，是林地资源经营利用制度，而且还决定了林区乃至整个国家的生态安全，是重要的森林生态保护管理制度。保障林地经营的生态效益，需要强化各主体在林地经营中的生态责任。一方面，立法上应对林地经营者的污染损害林地、破坏生物多样性、盲目引进外来物种等生态损害行为明确地做出禁止性规定，并明确相应的法律责任。另一方面，明确政府的义务和责任。作为社会管理者的政府，对林地承包到户后的林地经营利用行为负有指导和监督的义务。为保障这种义务的切实履行，需要把政府在保护森林生态方面的政治责任转化成明确的生态法律责任。强化各主体在林地经营中的生态责任还需要加强刑法在维护林地生态安全方面的保障作用。这就不仅需要将传统刑法保护对象延伸至森林生态保护领域，还需要“将现行刑法量刑标准进行补充和修改，充分考虑生态系统的自身价值，将生态法益理念融入其中，以提升刑法对生态环境的保护效力”^[25]。

（三）赋予发包方承包地收回权，完善集体林权流转法律制度

赋予发包方承包地收回权，不会必然造成承包方的生存危机，还能更大程度地发挥林地资源的综合效益。从人类的整体生存环境考虑，我们共有一个地球，地球上的资源承载着全社会的生存福利。林地作为一种森林资源，“是一种公共物品，它在创造经济效益的同时，承担了更多的社会效益和生态效益的职能”^[26]。破坏林地资源就等于破坏人类生存基础。而且，林地资源数量有限，每个人对林地的占有使用与他人息息相关。你多浪费一份，社会上就少一份；当代人多浪费一份，后代人就少一份。因此，法律对林地承包经营权的私法保护应该限定在一个合理的范围内，尤其不应该允许私的小利益侵害合法的大利益或社会公共利益。林农凭借其集体成员的身份取得承包经营集体林地的自然权利，但没有浪费林地资源和损害社会公共利益的权利。针对实践中闲置荒芜林地等不合理利用行为，我们的建议是：结合林地利用标准，通过立法明确要求发包方在林地闲置或抛荒等不合理利用行为达到一定程度的情况下必须收回承包地。

当承包地有可能被发包方收回的情况下，林地承包经营者普遍会通过林权流转来实现自身利益最大化。林权的合理流转是优化配置林地资源，提升林地经营效益的重要途径。针对现有集体林权流转制度所存在的缺陷，我们建议从以下两方面予以完善。一是修订现有相关法律法规，取消对林权流转的不合理限制。例如，取消林地承包经营权转让须“经发包方同意”的限制条件，允许通过家庭承包取得的林地承包经营权依法抵押，等等。二是搞好林权流转专项立法工作，用法律保障和促进林权流转。只有把分散的林权进行流转集中，才更有利于实现林业的规模经营。^[27]通过林权流转专项立法规范林权流转的主体资格、流转方式和程序、收益分配以及政府监管等内容，以引导和保障森林资源合理有效流转。为了促进土地流转，英国1967年修订的《农业法》规定，合并小农场政府提供所需经费的50%，对愿意放弃经营的小农场主可以发给2 000英镑以下的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身年金。^[28]在我国也可以考虑由政府筹措林地流转专项基金，对流转双方给予适当补贴，以保障农民的生活和降低受让方的转入成本，促进林地适度规模经营，提升林地资源效率。