为什么中国集体耕地在实行了承包经营制度以后就基本上解决了耕地的产权问题和农民的“吃饭”问题，而集体林地在实行以家庭承包经营为基础的改革当下，还面临着林地经济效益受阻和林地资源浪费等问题？这其中虽有宏观经济环境、传统文化影响等多方面的原因，但林地承包经营制度的缺陷无疑是产生这些问题的最重要原因。

（一）林地承包立法针对性差，对林地资源特殊性考虑不够

我国至今没有一部专门规范林地承包的法律法规。有关林地承包的法律规范散见在1998年修正的《森林法》（本文中我国法律名称前均省略“中华人民共和国”字样）、《农村土地承包法》（2003年）、《土地管理法》（2004年）和《物权法》（2007年）等法律之中。《森林法》主要从保护森林资源的角度出发，具有很强的行政管理功能，对林地承包经营的法律关系调整不多。《土地管理法》对耕地和建设用地的管理分别作了专章规定，而对林地管理的针对性不强。《物权法》以“明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权”为目的，对土地承包经营权作了专章规定，但对农民集体使用的耕地、林地、草地和其他用于农业的土地进行一体化规制，仅在承包期限上对林地与其他农地有所区分，对林地经营在产权明晰与规模经营、经济发展与生态保护方面的特殊矛盾关注不够。

《农村土地承包法》作为规范农村土地承包经营行为的专门法，对林地资源的特殊性也考虑不够。该法第3条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”新一轮的林改政策也是在这一立法指导下促进农村土地承包经营制度从耕地向林地拓展和延伸的。然而林地与耕地相比，在主导功能、价值实现、经营方式等方面都有其特殊性。以农作物种植为主的耕地经营周期短，见效快，成本和风险都比较小，分户经营能够满足农民对土地的需求。然而，以木材生产为主的林地经营周期长，风险大，规模效益明显。千家万户式的小农经营无法解决林业生产过程中森林防火、有害生物防治、林业技术研究应用及森林资源环境监测等具体问题，也无法降低林业生产和市场交易的边际成本。^[20]总之，林地承包经营欠缺有针对性的立法予以规制是林地经营效益不理想的重要原因之一。

（二）林地资源使用标准欠缺，有关生态效益的立法保护不力

林地资源使用标准欠缺致使现行法律政策的森林生态保护条款缺乏可操作性。虽然《森林法》和《土地管理法》分别明确了“合理利用森林资源”和“合理利用土地”的立法目的，《农村土地承包法》也原则性地规定了承包方承担“依法保护和合理利用土地”的义务，但何谓“合理利用”则缺乏具体的评价标准。2008年国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定：“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”然而，实际经营过程中，商品林地经营者在经济利益的驱使下，做出了一些违背生态规律的林地经营行为，并对森林生态产生了不利影响。例如，林地经营者偏好种植经济效益明显的树种，导致林区树种单一，威胁到生物多样性和森林生态安全。再者，生态功能是个难以数量化的概念，“不破坏生态功能”在实践中很难界定。近几年各地为发展森林旅游业，上规模、求效益，违法占地建旅游景点问题比较突出，林地利用面临着“群体发展与森林保护的冲突”^[21]。(www.daowen.com)

破坏林地生态的法律责任不完善也导致林地生态效益的法律保护不力。一方面，法律责任条款的原则性和模糊性不利于林地生态效益的法律保护。《农村土地承包法》第60条规定：“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。”这其中，“有关行政主管部门”具体是哪个部门，“依法”依据什么法，都很模糊。“有权”要求赔偿损失也不等于“必须”要求赔偿损失。另一方面，破坏林地生态的刑事责任需要完善和强化。我国《刑法》对非法占用农用地罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪等做了规定。但是，该法对林地承包经营过程中承包方对承包地造成永久性损害的行为并未设置相应的刑事责任。对盗伐、滥发林木罪的认定，“未从经济价值和生态价值两者统一的高度上把握森林的生态价值”^[22]。相对于盗窃公私财物可获无期徒刑而言，现行刑法对能够破坏森林生态的盗伐、滥伐林木等犯罪行为规定的刑罚偏轻。

（三）承包方义务规定不具体，林地使用权流转制度不完善

法律在赋予承包方长期而有保障的林地承包经营权时，对林地承包方的义务规定不具体，致使林地资源浪费行为缺乏有效规制。依据《农村土地承包法》第17条，“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务”。然而，何谓“合理利用土地”则并不明确，似乎只要不给土地“造成永久性损害”即可。而且依据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，无论在何种情况下，林地承包期内，发包方都不得收回承包地。这就带来一个问题：当林地承包方闲置或抛荒承包地时，发包方既不能收回承包地，也难以追究承包方的违约责任。

林地使用权流转制度不完善是造成林地资源浪费和制约林地生产力提升的重要因素。虽然1998年《森林法》已明确授权国务院制定林地使用权流转的具体办法，但截至目前，系统地规范林地使用权流转的全国性法律规范尚未出台。依据现行的法律制度，林地流转受到许多不必要和不合理的限制。^[23]例如，《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”据此，承包方转让林地承包经营权至少需具备以下条件：①承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的；②经发包方同意；③受让方为从事农业生产经营的农户。这些限制使得林地不能真正进入市场自由流转，造成林地流转的封闭性。一些有资金、有技术的经济组织和个人难以受让林地进而从事生产经营。而且，立法上禁止通过家庭承包取得的林地承包经营权以抵押的方式流转，这给融资途径有限的林农从事周期长、投资大的林业经营带来了很大的障碍。林地流转不顺畅，林地的规模化和集约化经营就难以形成，林地资源浪费就难以避免。