理论上，林地承包经营制度确立农民的林地经营主体地位，具有明晰产权的功能优势，能够激发林农生产积极性，带动林业快速发展，但实践中，集体林地承包经营仍然存在一些亟待破解的命题。

（一）家庭承包经营规模小，林地经济效益受阻

林地承包经营制度造成林地划分细碎化和林地经营分散化，不利于林业的集约化、规模化和产业化发展，制约林地经济效益的提升。实行林地承包经营制度，意味着集体经济组织内的农民以户为单位，均等地享有对林地的承包经营权。为了在林地资源分配上实现各类地块的平均搭配，整块的林地被划分成数块，分属不同的使用者。土地的细分不利于土地的连片开发和农业规模、产业化发展，进而有悖于土地利用的效率目标^[2]。有学者在对福建省某村38户农民的调研中发现，人均拥有山林面积不足0.33hm2的占18.42%，人均0.33 hm2～0.46 hm2的占47.37%，二者合占65.79%，而人均超过0.67 hm2的仅占34.21%。如果按户均4人及人均0.67 hm2计算，则该村户均拥有的山林面积也不过2.7 hm^[8]左右，还达不到理论上有效益的规模^[9]。贺东航等通过对30个村庄的调研发现，虽然林改前后各地出现了多种经营模式，但实行家庭承包经营的村庄占到了所调研村庄的60%。而且，就林改后林农林业收入的增长幅度看，以家庭承包经营为主导经营模式的村庄明显低于以林业股东会经营和林农自组织股份经营为主导经营模式的村庄^[10]。可见，新一轮林改在明晰了山林产权后，山林分散于农户手中，以家庭经营为主的经营模式难以达到理论上有效益的规模，林地经济效益受阻。

（二）经营者唯图经济利益，生态效益关注不够(www.daowen.com)

在林地承包经营制度实践过程中，一些经营者利用林地资源单纯追求经济利益，对林地资源的生态效益关注不够。在湖南靖州，广东商人租地只种植柳叶生产木片，已经带来了生态问题^[11]。面对中国2010年“西南大旱”，接受中国经济时报记者采访的相关人士均表示，桉树、橡胶的大规模人工种植与干旱存在一定程度的关联^[12]。林地资源的合理利用能够产生保育土壤、涵养水源、调节气候、保护生物多样性等诸多方面的生态效益。实行林地承包经营以后，经营者都选种自己的目标产品，以纯林、皆伐为主要营林技术，普遍忽视林业生态科学所要求的保护天然杂木林、地力维护、多树种混交、采伐迹地控制、化学污染防治等问题。有调查结果显示，在福建林区的林业生产经营过程中，高达66.25%的林农表示暂时没有考虑生态保护问题^[13]。在林业生产过程中，林农在清理林地时广泛采用严重破坏生态环境的“炼山”方式，整地时多采用极易引起水土流失的全垦，病虫害防治则主要依靠对生态环境有着很强负面影响的化学农药。据调查了解，仅有1/3左右的林农自觉地采用了有助于保护地表土壤结构的带状或块状整地方式，确有高达50%的林农采用了炼山、全垦等有违生态保护的林地清理和整地方式^[14]。这些情况表明：林地经营者在获得有物权效力的林地使用权和林木所有权时，对林地生态效益的保护关注不够。

（三）集体林地经营者分化，林地资源浪费严重

随着林地承包经营制度改革的推行，作为经营主体的农户已经成为我国林业建设的骨干力量，个体经营的林地面积比例明显上升。据第七次全国森林资源清查结果显示：“有林地中个体经营的面积比例上升11.39个百分点（与第六次全国森林资源清查结果相比），达到32.08%。个体经营的人工林、未成林造林地分别占全国的59.21%和68.51%。”^[15]然而，随着第二、三产业的发展，小城镇建设和城市化进程的加快，农户已逐渐发生分化，兼营林地或脱离林地的农户增多。不同的经营主体对待林地的态度各不相同。一些对林地依附性较弱的农户，把林地作为一份有升值空间的家庭私有财产对待，宁可自己不经营，也不愿流转到别人手里。一些开发商通过林地承包经营权的流转大量占有林地，但是资金、技术并不落实，而是囤积土地或者炒买炒卖土地。林地承包经营制度对大量存在的林地资源浪费行为缺乏有效规制，“各地抛荒或半抛荒的现象随处可见”^[16]。中国1.2亿hm^[17]耕地解决了13亿人的“吃饭”问题，而3亿hm^[18]林地却没有解决好生态保护、木材供应和林农生活水平显著提高的问题。“生态问题依然是制约我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是我国与发达国家间最主要的差距之一。”^[19]可以说，林地生产力的浪费是对林地资源的最大浪费。