现有的农村土地承包经营制度在维持农村经济秩序方面有着不可替代的作用，因此稳定现有承包制的基本架构不变，是目前经济条件下必然的制度选择。在这一制度前提下，既要实现土地资源要素向市场的逐步释放，又要妥善解决农民社会保障问题，唯有将二者通盘考虑，进行地权制度与社保制度的系统性变革。而变革的基本方法就是将土地利用与土地保障相分离，实行土地资源有偿使用与自由流转，由土地所有权来承担社会保障功能。具体说来，整个制度安排如下：

1.凭借土地所有权的财产性收益来筹集农村社保基金。中国庞大的农村人口基数和低下的农民收入水平决定了农村社会保障基金的筹集是最大难题，是决定中国农村社会保障制度建设成败的关键。^[48]中国幅员广阔，各地农村的实际情况千差万别，若采取政府财政投入为主导，集体缴纳和个人缴费为主体的统一模式，则可能导致保富不保穷，公共财政投入资金使用效率低下，甚至贫穷农户根本无力缴纳资金等诸多问题。

土地是农村最大的财富，如果能够将之转化为市场流通下的土地资产状态，让农民得以以土地所有权收益作为社会保障费用，则有望为各地农民提供长期、稳定、公平的社会保障，同时能够极大地减轻政府的公共财政支出压力。

具体而言，农民集体土地所有权的财产性收入包括土地使用权的有偿出让金、农地征收补偿金、农民集体所有建设用地使用权的流转金和各级政府的农业转移支付拨款等一起构成农村社会保障的资金来源。这就要求，进一步落实农民对农村土地的集体所有权，建立完善的农村土地使用权有偿出让市场，然后成立农村社区保障组织或者聘请专业化的资产管理机构对所有权的财产性收入即社保基金进行运作，根据安全、保值增值的原则运营，所得收益和利息全部归入基金。

2.完善村民自治来消除集体土地所有权实现的障碍。凭借土地所有权产生的财产性收益来形成农村社保基金，这是一种间接地、与农民的土地所有权价值相联系的保障方式，其实现途径取决于农民对土地所有权的价值实现程度。在目前情况下，农民土地所有权的实现受到两个方面的威胁：一是来自地方政府借口“公共利益”与开发商相勾结肆意以征地为名侵犯农民土地权益；二是来自村委会无视村民利益主动或被动迎合有关农地流转需求，而农地流转后又肆意截留本来较低的流转价款。就中国农村目前的现实而言，为集体土地所有权的实现另行设置一种方式，不仅制度成本过高，而且难以操作。可行的做法是，利用现有的政治资源，将集体土地所有权的内容有机地融入其中。^[49]因此，应以发展民主政治、增强农民集体自决权来消除集体土地所有权实现的障碍，确保农民集体土地权益的真正实现。(www.daowen.com)

当务之急是制定村民自治基本法。该法不仅要体现村民自治的民主精神和自决理念，而且要对村民自治所涉及的基本要素加以明确规定。在诸如集体成员资格的得丧变更、自治事务的确定、自治权的内容和救济、自治组织的产生和运行等方面做出更具操作性的规定。当集体土地管理组织的行为偏离集体土地所有权的主体意志和设立目的时，可通过村民自治来纠正；当公权力对集体土地所有权进行不当限制和非法侵害时，也可通过村民自治来对抗。只有这样，集体土地所有权的本来意义和价值才能实现。

3.农民以农民集体成员资格获得农村社会保障。只要农民不丧失本集体经济组织成员权，就能够获得以土地收益为支撑的基本生活、养老、医疗和再就业培训等社会保障。当然，关于农民集体成员权的得丧变更应该由法律做出明确规定。如果农民因就业、迁徙、土地征收等因素放弃了本集体经济组织的成员权，则考虑纳入城镇居民社会保障的范畴。鉴于现有集体资产总量中有基于各成员贡献积累的部分，应当给予该成员适当的货币补偿，鼓励农民向城市分流。

综上，将土地的社会保障功能凝聚于土地所有权之上，既是为了更好地解放土地使用权，真正体现土地使用权的物权地位与私权属性，发挥土地的生产要素功能，也是为了进一步完善村民自治，促进集体土地所有权的价值实现。这种变革不是通过诸如“以土地换社保”等将农民土地财产与城市社会保障简单兑换的形式，而是将农村土地制度与农村社会保障制度结合起来，为农民自身发展和农村经济发展提供可持续的发展机制，更好地实现城乡统筹发展。现阶段农民集体的财产主要体现在集体土地上，对该财产的支配是村民自治的主要内容之一。如果能使集体土地所有权的运作充分体现农民集体成员的意志，那么村民自治的民主实践就可以说基本上成功了。实质上，这是走了一条村民集体自治的道路，是出于对市场经济下农民民主意识的提升和中国乡村天然的自治倾向的考虑，并且能够利用村民自治等现有的政治资源，形成集体成员意志的合力，以弥补国家规范保障制度的缺位，当然在具体操作方面仍然还有很多可探讨的空间。