1.现状。农村社保基础薄弱，土地保障功能重要。目前，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成。但是，区域统筹不够，东、中、西部的农村社会保障水平差距较大；城乡发展不协调，农村社会保障事业发展明显滞后，农村社会福利服务设施严重匮乏。^[38]长期以来，土地是农民的命根子，在充当农业经营中最重要的生产要素的同时，亦成了农民最基本的保障依托。广大农民将自身的劳动力作为一种生产要素与土地这一生产要素相结合，获得了一定程度上的就业保障，尽管这种就业保障是极不充分的。同时，农民通过对土地的耕作经营，收获粮食，得到了最基本也最为重要的生活保障；而通过对土地的经营所获取的经济收入，则构建了农民生育、医疗、养老和丧葬的主要经济来源。由此我们也就不难理解，时至今日，广大农民外出务工“离乡不离土”的情结所在：土地资源仍然在农民的生老病死方面发挥重要的保障功能。

2.问题。土地经营效率低下，农民生活依然贫困。当土地被赋予生活保障的功能时，拥有一定数量的相对平均的土地就成了每一个农村人口基本生存权的体现，农户所拥有的本来就十分有限的承包地，因而也就被分割成星星点点的若干小块。就连规模效益比较强的林业生产也不例外。有学者在对福建省某村38户农民的调研中发现，人均拥有山林面积不足0.33 hm^[39]的占18.42%，人均0.33 hm^[40]～0.46 hm^[41]的占47.37%，二者合占65.79%，而人均超过0.67 hm^[42]的仅占34.21%。如果按户均4人及人均0.67 hm^[43]计算，则该村户人均拥有的山林面积也不过2.7 hm^[44]左右，还达不到理论上有效益的规模。^[45]在经济功能上，土地是一种生产要素，是农业生产最主要的生产资料。土地经济功能的实现必须提高土地的经营效率，而土地经营效率的提高首先要求土地发展适度规模经营，以获得规模效益和便于采用农业新技术，从而提高土地生产率和劳动生产率。这就构成了中国现阶段土地双重功能之间的矛盾，即土地经济功能的实现所要求的土地集中经营和土地保障功能所存在的土地一家一户分散经营之间的矛盾。^[46]在市场经济的冲击下，土地经营停留在小农经济的低效率程度，农民从事农业生产的比较效益越来越低，而受农村社会保障制度的制约，农民又不愿意将其获得的土地承包经营权转让出去、进而将自己从农业生产中解放出来。如此一来，既造成农村土地资源的极大浪费，又造成农民生活的长期贫困。从一定程度上讲，“土地的社会保障功能即土地的福利性供给是以牺牲农业的产业效益为代价的”。^[47](www.daowen.com)