完善的林地保护利用规划制度是确保集体林权流转有效运行的必备条件，否则，土地用途管制，森林生态保护将成为空话。制定法律并依法编制和实施规划是做好规划工作的重要保证，也是国外一些国家的成熟经验。^[9]因此，在实行集体林权市场化流转之前，必须首先编制科学、权威的林地保护利用规划。对此，本研究提出如下几点建议。

1.完善土地规划的法律体系，详定林地保护利用规划。规划要具有稳定性和权威性，必须由规划法加以保障。而规划法的效力层级低或体系不完整又直接影响到规划法的权威性和可操作性。在土地规划方面，发达国家大多都制定了有关国土规划的法律法规，对国土规划的主体、内容、程序、原则、体系和效力关系等问题进行了规定。如日本以地区开发和经济振兴为基本内容为国土规划设立法律框架，其国土规划的法律众多，基本法律主要有《日本综合开发法》、《日本土地利用计划法》、《都市计划法》，这些法律法规综合起来规定了规划体系：包括国土规划综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划等。土地利用基本规划则以国土利用规划为依据，进一步划分为城市、农业、森林、自然公园、自然保护等地域，并规定各地域土地利用调整事项的具体的土地利用规划，它又可分为都道府县、市町村土地利用基本规划。以此为基础，各地域内再进一步制订土地利用的详细规划，由此而形成多层次、多类型且相互协调的国土规划体系。^[10]鉴于中国目前规划立法尚不健全，严重影响了规划的科学性、效益性和规范性。中国必须建立以《中华人民共和国国土规划法》为土地规划基本法，以城乡规划法、自然保护地规划法、矿产资源开发利用规划法、土地整治规划法等具体规划法为主体的规划法律体系。其中，制订土地规划基本法，统一国土规划的基本形式和主要内容，确立规划编制工作的基本程序，明确在规划活动中所产生的各种法律关系的主体、客体、内容以及法律责任，作为制定和完善其他规划法律的依据，在规划法律体系中处于“龙头地位”，是完善土地规划法律体系的关键。

就林地规划而言，《中华人民共和国森林法》规定，“各级人民政府应当制定林业长远规划”，《中华人民共和国森林法实施条例》规定，“林业长远规划应当包括……林地保护利用规划”。目前国家已经出台《全国林地保护利用规划纲要》（2010-2020年）作为指导全国林地保护利用的纲领性文件。但由于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，各地区应结合具体情况在《全国林地保护利用规划纲要》的指引下编制地方性林地保护利用规划。^[11]还有建议指出，省级政府应当依据《全国林地保护利用规划纲要》确定的指标，按照地方政府确定的林业发展目标设置林地规划指标，遵循生态安全、城乡一体、统筹兼顾、部门协调的原则确定各县（市、区）林地规划指标，具体依据森林覆盖率、林地保有量、公益林保护、征占用林地控制指标等来确定。^[12]各级政府要将林地保护利用规划纳入同级政府国民经济和社会发展规划，并认真做好林地保护利用规划与土地利用总体规划、主体功能区规划等的衔接工作，加强与土地、交通、城建等部门的沟通协调，在土地利用总体规划和各类工程建设规划中划出林地的控制区域，统筹安排林地指标。

各地区应结合具体情况在全国林地保护利用规划纲要的指引下编制地方性林地保护利用规划，根据分级管理、分区施策和分类指导的原则，制定详细的林地保护利用规划，并具体规定每一块林地的具体性质和用途。同时规定，任何林权流转行为都不得改变林地的性质和用途，且符合林地保护利用规划的规定。任何违反林地保护利用规划规定的林权流转行为均属无效；相应的，林权受让方也无法取得相关合法权益。把符合林地规划的规定在性质上确立为林权流转的效力条款，这种规定势必比行政处罚更有效。因为，行政处罚是一种自上而下的监督，监督者没有动力且有寻租的可能。而这种效力规定则是一种利益制约机制，利益相关者在事关自己是否能够获得合法利益时，必然会谨慎对待自己的林权流转行为。

2.完善利益相关者参与制度，保障规划决策的科学性。利益相关者理论（Stakeholder Theory）产生于20世纪60年代，是从对美国、英国等长期奉行“股东至上”的外部控制型公司治理模式的质疑中逐步发展起来的。^[13]利益相关者意指“那些能影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人”^[14]或是“任何能影响或为组织的行为、决定、政策、实践或目标所影响的个人或群体”。^[15]世界环境发展委员会指出，引入利益相关者理论是可持续发展过程中必不可少的要求之一。^[16]林地规划是一项复杂而严肃的科学决策活动，涉及多个部门利益和众多相对人的切身利益。编制林地保护利用规划，建立林地资源优化配置与管理机制，按照既要严格保护森林资源，又要尊重相关权利人的预期收益，实现林地资源利用的生态环境效益与经济社会效益的协调，以达到合理利用林地，提高林地生产力的目的。因此，集体林地保护利用规划的制定与实施，要为综合平衡各个利益相关者的利益要求而展开，任何一个目标的实现都离不开各种利益相关者的有效参与。只有妥善处理不同利益相关者之间的利益关系，平衡他们正当的权益要求，争取利益相关者最大程度的合作，才能顺利实现林地保护与利用的目标。当前，中国对利益相关者参与规划只有一些原则性的规定，缺乏可操作性的制度规定。对此，本研究建议从以下两方面完善利益相关者参与制度，保障规划决策的科学性。

首先，明确林地利益相关者的主体范围。集体林地牵涉到诸多直接或间接的利益相关者。其一，从财产属性的经济利益角度考虑，林地的利益相关者包括林地所有者和使用者，主要包括集体经济组织、村委会、集体经济组织的内部成员以及林权流转的受让人等。其二，从资源属性的生态利益角度考虑，林地的利益相关者包括全体社会成员，他们从维护生态平衡和促进可持续发展出发，要求共享林地的生态效益。其三，从林地作为资源和财产的综合体考虑，国家和集体拥有集体林地的发展权，既要运用宏观调控手段提高林地经营能力和可持续发展能力，提高农民收入，又要兼顾生态平衡和社会生态效益，为社会提供一个良好的生存环境，成为追求林地社会综合效益的利益相关者。因此，林地保护利用规划的制定和实施就不是某一两个政府部门闭门造车的事，而应该是社会公众广泛参与的决策过程。而且，在解决林地诸多利益相关者利益冲突的问题上，应首先尊重林地所有者和使用者的意愿，充分保障林地所有者和使用者的物权。(www.daowen.com)

其次，明确利益相关者参与林地规划的权利及实现途径。从赋予利益相关者相应权利的角度考察，利益相关者参与林地规划的权利范围应当包括知情权、决策权和监督权等，以充分发挥林地利益相关者在规划制定和实施过程中的引导、决策和监督等作用。具体而言，知情权是利益相关者的首要权利，知晓才能参与。知情权保障的关键是信息公开制度，其主要内容应包括信息公开的主体、内容、时间、程序、对象、方式以及公众请求未获允许的救济途径、信息公开义务主体违反规定的法律责任等。决策权是指利益相关者有参与规划决策的过程并充分表达意见，有关部门必须根据多数意见进行决策的权利。这项权利的保障有赖于决策程序制度的完善，应当建立健全听证制度。监督权是指利益相关者对规划制定和实施过程中的对政府行政行为具有评判、指责并要求纠正处理的权利。这项权利的实现必须完善信访制度、舆论监督制度、规划备案备查制度和行政公益诉讼制度。这些具体制度的构建和完善是一个宏大的工程，在此无法详述。

3.明确规划责任的法律主体，健全规划责任追究制度。法律责任制度不完善是当前中国林地规划制定和实施效果不理想的重要原因之一。法律规范没有责任条款，就等于没有约束力，其实施效果肯定很差。因此，为了维护林地规划的权威性和稳定性，使林地经营利用者有明确稳定的收益预期，必须完善有关规划责任制度，追究有关违法人员的法律责任。具体而言，本研究建议从以下两方面完善林地规划的法律责任。

一方面，明晰法律责任的承担主体。在林地规划制定和实施过程中，对依法应当编制林地规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改林地规划的，由法律明确应负责任的具体行政机关及其负责人，取代立法上常用的“有关机关”和“相关责任人”的模糊表达。针对目前林权流转中随意改变林地用途的现象，建议立法规定：任何林权流转行为都不得改变林地的性质和用途，且符合林地保护利用规划的规定；任何违反林地保护利用规划强制性规定的林权流转行为均属无效。把符合林地规划的规定在性质上确立为林权流转的效力条款，如此规定，就能进一步明确了林权流转过程中此种违法行为的责任主体，而且这种规定势必比行政处罚更有效。因为，行政处罚是一种自上而下的监督，监督者没有动力且有寻租的可能。而这种效力规定则是一种利益制约机制，利益相关者在事关自己利益是否能够获得法律保护时，必然会谨慎对待自己的林权流转行为。

另一方面，完善法律责任追究机制。中国林地保护利用规划的权威性和稳定性不强，与规划法律责任追究制度不健全有很大关系。在英国，土地利用规划一经通过，就具有法律效力。无论是政府还是公众或开发商，进行与土地有关的活动，必须首先获得政府的规划许可。未经许可进行的开发活动是违法的，当地规划机构有权采取强制措施来保证规划的执行。地方规划当局在获得详细调查资料，确定开发商有违法行为时，可以发出强制执行通告。强制执行通告的生效期自开发者收到通告起，加上28天的起诉期。在起诉期内，开发商可以向法院或直接向规划事务大臣起诉，如被立案受理，则强制执行通告处于暂停状态，直到起诉过程结束。其结果决定强制通告生效或失效。如诉讼期内未有上诉，或诉讼裁决强制执行成立，则强制执行通告具有法律效力，必须执行，否则视其为犯罪，开发商须承担刑事责任。^[17]有鉴于此，本研究建议：（1）赋予林业行政管理部门对林地规划违法行为的行政处罚权，通过提高行政处罚力度改变林地规划的“软法性”特征，发挥行政处罚的威慑力；（2）建立环境公益诉讼制度，使违背林地保护利用规划的行为能够得到司法的纠正或制裁，对因规划制定或实施不当所造成的重大群体性事件或生态破坏事件，严格追究相关责任人的法律责任。