林地保护利用规划问题的产生固然有社会环境、林业特点等方面的影响，但林地保护利用规划的法律制度不完善则是这些问题产生的重要制度原因。

1.林地保护利用规划的法律体系不完整。林地保护利用规划的法律体系残缺，使得林地保护利用规划缺乏应有的权威性、规范性和可操作性。林地既是土地资源的一种，也与其他类型的土地利用紧密相关。到目前为止，中国没有专门的土地规划法，有关土地规划立法的最主要依据仍然是《中华人民共和国土地管理法》第三章的规定，但它也只是对土地利用总体规划的一些基本原则和制度作了规定，缺乏操作性。^[7]而且，由于缺乏统领国土规划工作全局的效力较高的主干法律，中国整个国土应该如何设计规划、各种专业规划法律法规之间应当如何协调平衡、各种专业规划应该如何具体规范操作等都缺少权威性的法律依据。实践当中，指导林地规划工作的仍然以分散的规章和政策为主，这些分散的规章和政策效力层次低，致使林地保护利用规划缺乏应有的权威性和规范性，对其他部门的制约力不强，也难以摆脱部门利益和更高级别的长官意志的影响。实际上，林业主管部门大多也没有制定单独的林地利用保护规划，只是在土地利用的总体规划中，林业主管部门制定林地这一部分，这又使得林地规划因过于宏观和缺乏独立性而收效甚微。

2.利益相关者参与规划的程序制度不完善。现行土地利用规划的编制程序基本上是一个完全封闭的系统，没有一个利益相关者广泛参与及通过信息反馈进行修改的过程，而是一个有关主管部门闭门造车的过程。林地保护利用规划的制定不是政府行政主管部门单方的事情，它涉及周边居民的日常生活，还涉及整个生态环境和每个公民的生态利益。公众作为林地保护利用规划中的利益相关者，是制衡政府失灵和市场失灵的中坚力量，对保证规划制定和实施的科学性、有效性有着不可替代的作用。有学者指出，要推动林业的社会化发展，必须建立与林业社会化发展相适应的林业经济管理体制和管理制度，使各级政府和林业管理部门在制订林业政策和对林业实施管理调控时，注重林业各相关主体（利益相关者）的共同参与和“责、权、利”的充分体现。^[8]然而，《土地管理法》及其实施条例，都没有公众参与土地规划制定和监督其实施的程序性规定。《中华人民共和国森林法》及其实施条例同样也没有公众参与林业长远规划（包括林地保护利用规划）制定和监督其实施的程序性规定。(www.daowen.com)

3.缺乏具体的林地规划法律责任追究制度。责任主体不明确、处罚机制不健全，是造成规划制定不科学、规划执行不力的重要原因。缺乏明确的规划责任追究制度是林地规划没有稳定性和权威性的主要制度原因。中国许多法律在立法技术上都存在这个问题，即只规定国家有关机关及其人员应当怎样做，但并没有具体规定如果不按规定做的法律责任，因而缺少违法时的责任追究制度，使法律规定形同虚设。《中华人民共和国森林法实施条例》第14条第2款规定，“地方各级林业长远规划由县级以上地方人民政府林业主管部门会同其他有关部门编制，报本级人民政府批准后施行。”但《中华人民共和国森林法》及其实施条例共规定了17条法律责任条款，没有一条是关于林业规划制定或实施行为的。《中华人民共和国土地管理法》规定了各级人民政府组织编制土地利用总体规划，但对规划编制和实施过程中的违法责任则没有做出明确的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》“法律责任”部分共计12条，没有一条是具体针对土地规划行为的约束，也没有一条是对政府行为的约束。没有责任制度的约束，没有对政府滥用行政权力行为的监督，林地保护利用规划制定和实施的效果自然就大打折扣。