为了提高林地资源管理水平，许多地区都制定了地方性林地保护利用规划，对当地林地资源的保护利用进行统筹安排。这些规划对当地有效保护和合理利用林地资源，促进经济社会的可持续发展产生了积极的影响。但由于林地资源的多重属性和相关制度不完善等原因，实践中还存在一些亟待解决的林地保护利用规划问题。林地规划问题多种多样，有宏观的，也有微观的。本研究主要从以下三个方面来说明中国林地规划中存在的问题：

1.林业部门编制林地保护利用规划不能有效保护林地。由林业部门编制林地保护利用规划并不能有效保护林地。一方面，林地利用在本质上是国土资源利用的一种方式，但土地利用规划主要目的在于引导和控制城乡建设合理用地、保护耕地、规范土地开发整理等方面，实践中并没有注重林地的保护与利用问题。实际上，在耕地管制十分严格，土地需求难以得到满足的情况下，林地成为众矢之的，在林地规划缺乏应有刚性的情况下，更高级别的长官意志对林地保护规划构成威胁，林地流转后转变林地性质和用途的现象频繁发生。另一方面，规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治所要求的“权力分立”的原则不相符，难以满足规划的科学性、公正性等要求，规划变成了谋取利益的工具。现实中，由于部门利益的存在，林业部门与其他部门在林地保护上也存在冲突。例如，在拟定《云南省林地管理条例》的过程中，针对林地的征占用问题，国土部门认为，根据土地法，林地属于土地的一种，属于国土部门管理。林业部门只对土地上的林木有管理权，其对林地就只有用途管理之权，而不能具体决定是否批准某一林地的征用、占用。^[2]实践中，林业部门对征占用林地的审核客观上就只起到收森林植被恢复费的作用，不能很好地落实集约节约利用林地的要求。^[3]

2.林地保护利用规划不能得到利益相关者的广泛认同。由于林地保护与利用的利益相关者没能很好地参与到规划论证过程中，利益相关者的意见和利益没有得到尊重，林地规划不能得到利益相关者的广泛认同，甚至引起当地居民的强烈不满和冲突，难以保证林地规划的科学性和合理性，制约了林权流转的顺畅进行，也严重阻碍了中国林地保护与利用的可持续发展。例如，目前，国家已经出台《全国林地保护利用规划纲要》（2010-2020年）作为指导全国林地保护利用的纲领性文件。《纲要》贯彻分类经营的思想，将防护林、特种用途林，按照它的区域和主导利用功能规范到公益林林地内；将用材林、经济林和薪炭林规范到商品林地内，但“很多地方已经遇到了因公益林补偿标准太低，群众纷纷要求退出公益林的情况”。^[4]此外，由于存在部门利益，林业部门与其他部门在林地保护上也存在冲突。例如，在拟定《云南省林地管理条例》的过程中，国土部门认为，根据土地法，林地属于土地的一种，属于国土部门管理。林业部门只对土地上的林木有管理权，而不能具体决定是否批准某一林地的征用、占用。^[5]这样一来，林业部门编制的林地保护利用规划就难以得到国土部门的认同和遵守。(www.daowen.com)

3.林地保护利用规划常常因领导人的意志转移而变更。林地规划文件是一种严肃的法律文件，具有长期性和稳定性。林地规划一旦合法形成，未经适当的法律程序，不允许任何人随意改变规划。但在实践中，某些地方政府为了吸引企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，如不按规划要求选址、不按计划供地、随意改变林地规划的现象时有出现，规划往往被人戏称为“鬼划”、“乱画”、“纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，导致一任领导一个规划，后任不管前任事，不仅浪费各种资源，而且极大地损害了规划的稳定性和权威性。根据2008年《永安市林地保护利用规划》至2020年城镇、工矿、交通等建设规划用林地2 184.4平方千米，实际上，2008年、2009年两年征占用耕地398.55平方千米，已占规划用地的18.2%。^[6]一些地方领导人表面上为了地方经济的发展着想，实际上是缺乏全局观点，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足，不符合林地保护与利用的客观规律的要求。