明确集体林权流转主体的目的在于明确哪些主体有资格进入集体林权流转法律关系之中，在此基础上为主体配置权利和义务。主体是一切法律行为的承载者，其资格与效力的认定直接关系到行为的后果。“一切权利皆因人而设定。”若一部法律缺少了主体，那么其对权利义务的规定就形同虚设。由此可见，只有在明确林权流转主体范围的前提下，才能为该主体设置权利以及义务，从而赋予该流转行为法律效力。结合前文有关集体林权流转主体的立法考察，按照既有利于盘活集体森林资源又有利于保持生态和谐的原则，中国集体林权流转主体制度还需要进一步完善。

1.取消林权转让中受让人须为“农户”的身份限制。《中华人民共和国农村土地承包法》第4l条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”法律规定通过家庭承包取得的土地承包经营权的转让受让人须是从事农业生产经营的“农户”有两个目的：其一是为了保护农地资源；其二是限制从事工业、商业及服务业者利用资金优势大规模侵入农地经营，影响农村稳定。对于前者，《中华人民共和国农村土地承包法》第17条已经规定“维持农地的农业用途，不得用于非农建设”，况且从事农业生产经营的农户也完全有资格和可能从事非农生产或经营活动，而且在林权转让过程中，转让方完全可以在转让合同中约定相关事项和违约的救济方式。对于后者，因为林地不同于耕地，林业自身的发展规律就要求规模经营，家庭承包经营的分散性势必导致经营效益的减损。如果有具有技术和资金的营林企业进入林地流转市场，必然更有利于林地资源的合理配置。况且，在当前实践中，非农人员或企业经营林地的情形已占据不小的比例。因此，建议在修改《中华人民共和国农村土地承包法》或制定集体林权流转专门立法时，取消林权转让中对受让人身份的不合理限制，以促进森林资源在更广泛的社会主体之间进行优化配置。

2.规定国家公务员不得成为集体林权流转的受让方。《中共中央关于加快林业发展的决定》（2003年）规定，“各种社会主体都可以通过承包、租赁转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转”，“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资林业，凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可以单独或合伙参与林业开发，从事林业建设”。该《决定》仅仅要求受让方有“能力”即可。实践中，国家公务员尤其是林业公务员成为林权流转受让方的现象很是普遍。这与中国《公务员法》和其他行政管理规定的公务员不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”相矛盾。而且，国家公务员尤其是林业公务员作为国家行政权力的执行者和国家林业政策的“信息灵通者”，在缺乏完善的监督机制约束下，受私人利益的巨大诱惑，其手中的权力极可能被滥用，导致以权谋私和侵害林农权益的事情发生。此外，国家公务员有专职的工作，不能保证投入足够的时间和精力经营林地，无法保障林地的持续经营。^[3]因此，如果允许国家公务员参与林地流转，不能保证林地流转的合法与公平，会造成林地流转秩序的混乱。因此，建议在制定集体林权流转专门立法时，明确规定国家公务员参与集体林权流转适用《公务员法》的有关规定。

3.合理规定外国投资者参与集体林权流转的资格和条件。现行法律和政策并没有限制外国投资者成为中国林权流转的主体。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，受让林地承包经营权的主体“有农业经营能力”即可。而《中共中央关于加快林业发展的决定》（2003年）则规定，各种社会主体包括农户、城镇居民、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可通过承包、租赁等形式参与流转，并未对流转主体的资格做出任何限制。《湖南省森林资源流转办法》和《河南省森林资源流转管理办法》“鼓励各种社会主体依法参与森林资源流转”，并保护其“依法取得的森林、林木的所有权和林地的使用权”。《四川省林权流转管理办法（试行）》规定：“外商应当持有能证明其身份和资信的有效文件或证书”，这也从另一面证明外国投资者是中国集体林权流转的适格主体。

但是，鉴于国际间在资源保护与利用方面的关系并不和谐，森林资源更是既具有生态价值，又具有经济价值的战略性资源。《中华人民共和国物权法》规定林地承包期为30～70年甚至更长时间，承包期内发包人不得调整承包地，也不得收回承包地。这就在实际上赋予了林地承包经营权人物权性质的林地使用权，可以对抗包括所有权人在内的任何人的干涉。外国投资者参与林权流转的目的及其林业经营能力较难把握，对于其资信证明的查证和监督难度也非常大，所以为了保证林地流转的交易安全和林地的持续开发利用，建议在制定集体林权流转法律制度时，对外国公民、外国法人、无国籍人士以及外国公民、外国法人、无国籍人士有50%以上股份的法人参加中国集体林权流转的条件进行明确的规定，以保证交易安全和林地的可持续开发利用。(www.daowen.com)

4.对企业直接参与林权流转设定适当的限制条件。允许企业参与林地流转，可以增加林业的资金投入，相比林农来说，其具有丰富的市场信息和很强的资金能力，但是如果完全不加限制，企业可能低价圈地，损害农民的利益，进而会影响农民的生活和农村的稳定。如海南省存在的“三过”问题，已经带来了深刻的教训。^[4]对于公司、企业成为流转主体应给予一定程度的限制。主要理由：一是林地对于林农而言，既是重要的生产资料之一，又是一项基本的生活保障。若对公司、企业直接进军林业的生产领域毫无限制，那么，必定会对农民的生活以及农村的稳定产生一定的影响。二是采用谨慎态度对待企业、公司进军林业领域已是世界各国的一贯态度。^[5]在这方面，日本和美国的做法或许能为我们提供一些有益的借鉴。二战后，日本的法律曾严格禁止法人进入直接的农业生产领域，规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的50%降到了1961年的27%。即便如此，日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。^[6]而在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。^[7]因此，为提高森林资源的管理经营水平，更好地利用森林资源，促进林业规模经营，应当允许企业参与林权流转，但这些企业必须具有林业生产经营能力，同时在流转程序、流转面积和投资经营等方面设定科学的规则加以规范，以防止企业低价圈地，损害农民利益。

5.解决联户作为集体林权流转主体的制度障碍。在新一轮“明晰所有权、落实经营权”的集体林改过程中，考虑到林权落实到户出现的一系列问题，如林业经营单位变小，一家一户式的经营方式影响林业的规模化经营和发展；林业经营过程中蕴含巨大风险，单个农户抵御和承担林业风险的能力非常弱，从技术角度将林地清楚地细分给每个农户也存在相当大的难度。一些地方采取较为灵活的方式，即分地到组、到联户。这就使得林地承包经营权的主体除了户以外，还包括联户这一较特殊的主体。

联户是指2个以上农村承包经营户在自愿基础上组成的联合体。但是由于现行的法律法规对联户的法律性质没有进行界定，造成实践中对联户的定性不尽相同，联户成员之间权利义务关系以及联户对外法律责任无法确定。考虑到“实践中已经出现的联户成员之间在集体林权流转过程中，签订合伙协议来规范各方的权利和义务”^[8]，我们在进行集体林权流转立法时，可以借鉴合伙制度的规定来规范联户，要求农村承包经营户在建立联户这样的合作实体时，需要对出资比例、利润分配、亏损分担、联户事务执行等关系其切身利益的事情做出书面的约定。