林地行政征用是指国家出于公共利益需要，依法强制获得林地使用权或所有权，并给予行政相对人合理补偿的一种具体行政行为。规范行政征用行为，切实保护林地是集体林地产权制度向现代化转变的重要保障。《中华人民共和国物权法》对林地征用的条件进行了严格的限制，以切实保障林地承包经营者的权利。但是否能够落实，达到预期的作用，还得看公权力是否能为其他的制度所制约住，避免由“失信”转变为公然“侵权”。^[20]几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务。^[21]中国农村地权问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上，产权界定的核心是限制政府行为能力。^[22]

结合中国现实国情，在完善中国集体林地的行政征用补偿制度中，应当加入以下几个方面的考虑因素：

1.林地征用补偿制度应当符合市场经济规律。中国实行全国统一的土地征用补偿标准。但是，由于林地效益是通过长期经营而逐步体现出来的，尤其是公益性林地，其巨大的生态价值并非三五年就能完全释放出来。林地的征用补偿标准同耕地一样，只能对林地承包经营者在财产上的直接损失给予一定的补偿，而不能对生态属性所蕴含的利益进行补偿。林地征用补偿时应当将生态价值纳入补偿范围，并随着社会经济发展的需求程度不断提高补偿标准，以促进公益性林地的稳定发展。

2.林地征用补偿制度应当体现权利——权力的制约抗衡。权利包含着权力，而权力可以不分善恶地对其他人施加强力，因此应当提防和限制权利中的权力因素。^[23]在对集体林地进行行政征用时应当进一步规范征用行为，完善征用补偿制度。第一，应当充分尊重林地承包经营者的知情权和决策权。在规范林地征用程序、明确征用范围、明确征用补偿标准时，应听取广大农民的意见，共同协商，以最小化损害承包经营者的利益，确保每一农户的知情参与权得到落实，意见得到顺利表达和尊重。第二，设置行政征用中的监督机制，落实补偿金。在土地问题上，政府应该是市场的守夜人，而非运动员。^[24]对农民承包的集体林地进行征用的前提是公共利益的需要。在个人利益、集体利益和国家利益发生冲突的时候，应以国家、集体利益为先，但决不能忽略个人利益。孟德斯鸠认为，只有当权力控制权力时，自由才能受到保护。因此，应完善林地征用的监督机制，明确征用中行政官员的权责，并建立便捷的救济方式和途径，防止公权力的滥用。征用方案实施后，应及时对农民的意见、补偿金的发放、征用后林地的利用方案等进行备案，接受上级主管部门和本级政府监督，并将信息公开，接受群众监督。第三，完善林地征用补偿的法律救济。“无救济则无权利。”由于林地纠纷主要发生在农村，而行政复议至少是在县级行政机关，并且基层法院也设立在县级行政区域，对农民申请权利救济和迈入司法程序带来诸多地域障碍。建议在农村设立复议专用渠道和土地法庭，以简易程序为主，注重公平和效率，确保农民土地权利得到充分保障。^[25]

3.建立集体林地的保障性用途、公益性用途分类征用补偿标准。1998年7月1日《中华人民共和国森林法》对生态效益补偿进行了相应规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”但是具体措施和补偿办法一直没有全国统一的规定。生态林的生态功能，应该说它的价值是很大的，别的国家每年都在统计国民经济体系里林业的生态功能和价值，而我国还没有进行。保障性用途、公益性用途分类征用补偿机制，对以公益性收益为主而进行长期投资的林地经营人无疑具有更大的激励作用与保障作用。公益性用途林地相对于保障性用途林地的补偿，应当综合考虑林地投资人前期与后期的收益递增趋势，在基本保障性补偿金的基础上，进行额外政策性补偿。这样便可一定程度消除林地承包经营者因急功近利的心态对林地进行掠夺性利用，也可以激励更多的社会主体参与到集体林业建设中来。

【注释】

[1]陈先中、田云辉：“林权流转中的审核制度与政府监管”，载《中共福建省委党校学报》2010年第8期，第66～70页。

[2]缪光平、徐秀丽、高尚仁等：“关注林权：中国集体林政策研究国际研讨会综述”，载《绿色中国》2005年第4期，第51～53页。

[3]周训芳：《生态公益视野中的农民土地权益法律保障制度研究》，湖南人民出版社2010年版，第65页。

[4]国家林业局野生动植物保护司、国家林业局政策法规司：《中国自然保护区立法研究》，中国林业出版社2007年版，第199页。

[5]据《中国青年报》2009年10月9日报道：近年来，重庆市万州区盗伐林木活动异常猖獗，从砍伐、收购到运输、交易直至加工制造，形成了一个成熟的链条。

[6]李瑞娥、冯涛：“林权改革：如何使‘双重属性产权’并行不悖”，载《西安交通大学学报》（社会科学版）2010年第1期，第27～32页。

[7]张红霄：“我国集体林权制度改革的法律解析”，载《林业经济》2008年第9期，第18～22页。

[8]周训芳：《生态公益视野中的农民土地权益法律保障制度研究》，湖南人民出版社2010年版，第65页。

[9]刘克新：“赴美国考察森林经营情况的报告”，载《环球林业》2002年第2期，第28～29页。

[10]文振军：“美国林业持续发展的经验和启示”，载《林业科技管理》2002年第3期，第50～51页。(www.daowen.com)

[11]赴德森林资源监测与技术开发培训团：“德国的森林资源管理技术”，载《林业资源管理》1994年第2期，第74～75页。

[12]王树义：“俄罗斯森林法若干基本理论问题研究”，载《现代法学》2004年第6期，第186～187页。

[13]刘青：“战后日本森林资源变化中政府的影响”，载《公共管理学报》2006年第1期，第47～48页。

[14]张蕾、谢晨：“日本的重要林业政策与改革”，载《界林业研究》1999年版，第6期，第64～65页。

[16]1996年林业部令第10号《林木、林地权属争议处理办法》；2000年12月国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》。

[17]《中华人民共和国森林法实施条例》第2条规定：森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。《中华人民共和国土地管理法》在第4条中规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

[18]高利红：“森林权属的法律体系构造”，载《现代法学》，2004年第5期，第58～64页。

[19]秦鹏：“论资源安全及我国相关制度的重构”，载《中国软科学》2005年第7期，第39～45页。

[20]申卫星：“《物权法》与农民权益的保护”，载《今日中国论坛》2007年，第7期，第33～35页。

[21]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》（第一版），毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第44页。

[22]张孝直：“中国农村地权的困境”，载《战略与管理》2005年第5期，第105～111页。

[23]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》（第一版），毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第18页。

[24]邓谨：“土地风暴-中国政府铁腕整治全国违规用地纪实”，载《南方周末》2004年12月30日，第12版。

[25]彭钰：“我国集体林地产权制度研究”，中南林业科技大学2011年硕士学位论文。