集体森林资源权属问题的产生，固然有其深刻的历史、政治、文化等方面的原因，例如，由于历史原因重复确认林地所有权，确定界线的标志物不固定、易消失，档案资料缺失等原因。但现行立法对集体森林资源权属的制度安排不科学、不明确和不协调则是其深刻的制度原因。

1.集体森林资源权属立法内容分散且效力层次低。目前中国在一些地方进行林权的改革，此次改革虽有中共中央、国务院关于加快林业发展的决定作为指导，但并没有相应的法律制度作为依托。专项立法是林权改革得以成功的重要法律保障，也是维护林权改革后新的权利主体的权益和实现森林资源可持续利用的依据。森林资源的保护自然离不开森林权属问题的解决。但是，综观中国现阶段有关森林权属的立法可以发现立法机关尚未认识到森林权属问题在森林保护中的重要性，因此在立法上缺乏必要的重视，这导致对森林权属的立法工作只被当成其他法律的组成部分。由于立法指导思想错位导致中国迄今尚无关于森林权属的专项立法。其后果是与森林权属有关的法律规定均散见于其他法律、法规之中，缺乏完整性和体系性。此外，目前中国关于森林权属的具体操作规定多数以部门规章和地方性法规为主，全国人大常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规较少，立法层次偏低，直接影响了实施效果。立法指导思想的错位致使众多的规定都纳入到其他法律的体系中，造成森林权属在法律上的真空，同时也丧失了建立森林权属法的独立理念和体系的可能。

2.集体林地所有权行使与管理的立法科学性不够。中国关于集体林地权属的立法规定主要体现在《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》之中。《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

众所周知，所有权和经营管理权是两种不同的权利类型。虽然，《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》分别赋予了村民委员会等组织集体林地所有权行使代表权和经营管理权，但是对于所有权行使主体的权利、义务与责任，林地经营管理主体的管理对象和目的等并没有作出明确规定，从而导致各主体对自己的责权利边界的模糊。这种不规定物的享有方式而直接规定管理主体的立法在实践中必然将“农民集体所有林”演化成“村委会林”甚至“干部林”，而村委会的泛行政化又使地方政府和林业部门可以决定集体林经营方向与经营模式，立法的缺陷导致集体林排他性严重缺失，为政策的制定者提供了充分的任意解释空间，为政策的执行者带来许多权力寻租的机会。^[7]而且，林地权属的立法只被当成其他法律的组成部分，林地资源的特殊属性尚未得到立法的充分重视。林地权属制度尚没有专门的法律法规予以规定，其后果是与林地权属有关的法律规定缺乏统一性和针对性。可以说，集体林地所有权行使与管理的立法科学性不够，是造成集体林地权属关系模糊混乱的制度根源。

所有权的实现是以占有、使用、收益和处分四项权能为保证的，使用权是以占有、使用、收益为基础的，有时也包含有限的处分权（梁慧星等，2001）。对林权而言，占有和使用权不存在限制（当然改变用途受限制，但那不是林权，林权首先应当是林），现实中往往较容易受到很多限制。首先，森林生态价值无法充分合理地获得收益；其次，林权在流转中受到许多限制，法律规定的客体范围过窄。流转中森林资源资产评估体系并不完善，初始流转极不规范，再流转还是受到重重限制；再者，森林采伐受到严格限制，许多管理手法是为管死而管理，为方便行政管理而设定，并不是以科学合理为制定标准。

3.集体林地使用权的权能及范围的立法明确性不强。在林地使用权的权能上，《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年）规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”依据此条立法规定，用材林等商品林的经营者是否有获得森林生态效益补偿的权利、防护林和特种用途林的经营者是否有转让其所经营林地的处置权等都不明确，致使林地经营者的收益权和处分权失去了明确的法律保障。(www.daowen.com)

在林地使用权的客体范围上，《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年）和《中华人民共和国物权法》（2007年）规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。然而，土地承包经营权的客体范围是仅仅基于林地，还是也包括林地上的附着物，并不明确，为林地使用权客体范围的界定留下了争议的空间。

中国森林资源权属总体上是以森林经济价值为基础确定，而对其重大的生态价值却没有在法律上明确其归属。森林附属物（林下资源）的权属也没有完全落实，在法律上规定不明确。在实践中也是做法不一。如在天然林保护工程实施前，在国有林区，林下山野菜多是当地群众采集，此时这些资源处于无主物的地位。采集者先占而获得所有权；天保工程实施后，国有林场没有了木材的经济收入，加强了对林下资源的开发，禁止群众无偿采集林下山野菜，这种此一时彼一时的做法，其权利的法源基础都不明确。

4.林地经济私益与生态公益的立法协调性不足。林地是一种特殊资源，既能产生一定的经济效益，又具有重大的生态效益。然而，中国现行立法片面强调林地生态效益保护的一面，漠视林地经济功能的发挥和林地在民法上的财产属性，用简单的方式严格限制林木采伐权，既阻碍了林地使用权的流转，也导致大量土地违法活动和土地权属冲突的发生。1998年修改颁布的《中华人民共和国森林法》中原则性的规定了生态补偿制度，但是没有专门的法律规定和系统的方法，不能通过法律强制力保障林地生态补偿的实现。而且，中国森林生态效益补偿制度尚不完善，补偿资金严重缺乏，补偿的标准偏低，补偿的对象范围覆盖不全面，界限不明确。近年来，中国在“退耕还林”及生态林建设中，通过采伐许可证和木材运输控制木材的采伐和流通，对生态公益林给予每亩5元～10元的补偿，这种产权约束与产权收益是极不对称的，事实上是社会的生态公益侵占了林农的经济私益。

此外，由于政府财力有限，林地权属管理实际上达不到生态保护的要求。林业行政管理部门和农村基层政权利用土地管理权和实际上的林地所有权的优势地位，在旅游开发、林地使用权流转等林地权属管理活动中追逐土地利益，与民争利。法律对土地权利的限制并未产生公益性的作用，反而间接地变成了开发商和地方政府获利的门径。^[8]