改革开放以来，随着人们对经济社会发展与环境资源约束之间矛盾的认识不断加深，公众呼吁、媒体报道以及学界讨论中最热门的话题是“环境与资源保护”。“保护”成了应对环境资源问题的唯一出路。在这种思想认识的指引下，中国集体林权流转制度选择了严格限制林权流转的管理型立法模式。

1.现行集体林权流转管理型立法的特征揭示。从立法用语上看，集体林权流转被广泛地纳入到政府立法管理的范畴，还远远没有提高到由政府提供服务或促进的对象上来。这种“管理色彩”鲜明地体现在各地方性立法的名称上。各地在制定集体林权流转方面的法律法规时，大都是以“管理办法”来命名这些地方性立法的。例如，《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》（2006年）、《黑龙江省森林、林木、林地流转试点管理办法》（2007年）、《云南省集体林地林木流转管理办法》（2008年）、《重庆市森林资源流转管理办法》（2009年）、《四川省林权流转管理办法（试行）》（2009年）、《河南省森林资源流转管理办法》（2010年）、《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》（2011年）和《浙江省林权流转和抵押管理办法》（2012年）等。政府管理集体林权流转的立法理念被旗帜鲜明地在立法名称上表达了出来。此外，在法律条文中，“规范”、“管理”等词语的频繁使用，使得现行立法多有“管理”集体林权流转的意图，而少有为林权流转提供制度激励的意思。

从立法目的上看，管理林权流转活动成为集体林权流转立法的直接目的，由政府提供服务以促进集体林权流转健康发展尚没有得到很好的立法保障。在一些地方性立法的立法目的上，也是不见立法者“促进”林权流转的意志，只见“管理”林权流转的意思。例如，2012年2月1日起施行的《浙江省林权流转和抵押管理办法》虽然明确了“规范林权流转和抵押行为，维护林木、林地所有者和使用者的合法权益”的立法目的，但是该办法在第4条规定：“县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内林权流转和抵押的管理。”“乡（镇）人民政府（包括街道办事处）按照规定职责负责本行政区域内林权流转和抵押管理工作。”再如，《黑龙江省森林、林木、林地流转试点管理办法》第1条规定：“为规范化管理全省森林、林木、林地流转试点工作，维护流转当事人的合法权益，根据……等有关法律、政策规定，特制定本办法。”可见，这类立法在目的上主要是为政府管理集体林权流转活动分配权力。在广泛存有部门利益的当下社会，这种管理型立法在维护林权主体合法权益上的功效就大打折扣。

从立法内容上看，虽然现行法律法规为集体林权流转提供了制度空间，现行政策也提出鼓励和促进集体林权流转，但现行立法中一些不合理的限制性规定消解或挤占了政策或法规为集体林权流转提供的激励效应或制度空间。现行集体林权流转制度对集体林权流转的限制是全方位的，不管是林权流转的出让方资格还是林权流转的受让方条件，也不管是林权流转的客体范围还是林权流转的方式方法，现行法律制度都为其设定了限制条件。例如，《中华人民共和国农村土地承包法》要求以转让方式流转土地承包经营权的，受让方必须是农户。但是，对林地资源的经营（包括对林下空间以及森林景观资源等的开发、使用和经营），需要综合的林业经营能力，包括资金、技术和市场营销能力。农户在林地经营上的“身份”并不代表有经营林地的“能力”，因此，如果简单地将集体林地使用权流转的受让人限制在农户内，会给林权流转造成不合理的障碍，不利于林地资源的优化配置和效益发挥。再如，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，林地承包经营权的转让必须征得发包人同意，否则不得转让，而法律又没有设定发包人同意的条件。这样，实践中难免出现发包人无理阻挠承包人转让或借机盘剥林权承包人的情形。又如，根据《中华人民共和国农村土地承包法》，只有“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的农户才能以转让方式转出以家庭承包方式取得的林地承包经营权，也只有“其他从事农业生产经营的农户”才能以转让方式受让林地承包经营权。从法理上看，这种因个人条件差异而在林权流转中所面临的不同待遇，有违法律公平性的基本要求。如此规定，主要是防止弱势林农失地，苦心可谅。但这种考量并不足以成为剥夺林农合法权利的充足理据，而这种限制所反映出的浓厚的法律家长主义色彩和对权利的漠视尤其值得警惕。^[20]

2.现行集体林权流转管理型立法的缺陷反思。管理型的集体林权流转立法虽然具有一定的保护森林资源、维护森林生态的直接效用，但从长远的观点和林业业态特殊性的角度来看，这种立法模式又无疑是低效的。集体林权流转发生的动因是充分利用市场在资源配置中的基础性作用，充分利用市场的利益驱动机制吸引市场主体参与到森林生态建设中来，实现森林资源资产的优化配置和高效利用。利益是市场主体的行为动机和动力。市场经济的人性假设是“理性经济人”，理性经济人是不断地追逐利益的人。为了矫正失灵的市场，政府管理才作为应对市场失灵的重要手段而获得了存在的必要性。这也就决定了政府管理在集体林权流转的市场化运作过程中应该起到引导和服务的功能，而不是主导功能。但实际上，中国近年的集体林权流转过程中存在着政府干预不当和政府服务不足的双重困境。具体而言，管理型集体林权流转立法具有如下一些缺陷或不足。(www.daowen.com)

第一，不利于集体林权的市场化流转。管理型立法的制度设计对林权流转的限制，在很大程度上造成了集体林权的权能残缺，不利于集体林权的合理流转。集体林权实现市场化流转是林权物权属性的客观要求，也是森林资源发挥规模效益的有效途径。森林资源要能够发挥物的功用，林权就需要具有充分的物权属性，进而能够实现在市场上的自由流转与优化配置。然而，管理型立法特别注重对政府公权力的配置，过于强化甚至没有边界的公权力致使市场主体的私权利极易受到侵害。在集体林权的市场化流转过程中，政府既当“运动员”，又当“裁判员”，导致职能不清，该管的没有管好，不需要管的又抓着不放，“越位”、“缺位”同时并存。^[21]在某种意义上讲，正是这种没有实现根本性转变的自然资源政府管理体制导致了我国的自然资源管理一直延续“一管就死，一放就乱”的无序状况。^[22]

第二，不利于吸引社会资本向林业投入。现行立法对集体林权流转的不当限制，在一定程度上造成了集体林权的权能残缺，集体林权权利主体的利益实现缺乏保障。利益追求是市场主体的行为动力所在。管理型立法的制度设计消解了集体林权流转的市场驱动力，致使大量社会资本宁可闲置也不愿意投入到林业建设中来。现行立法对集体林权流转的不合理限制，一方面阻止了有条件的社会力量的进入，从根本上限制了更多资本、更高技术、更有效的组织管理投向林业领域的可能；另一方面也大大限缩了林权流转市场的空间，使其在本质上仍然是一个以林农为主体的“农村市场”^[23]。大量社会资本闲置也不愿意投入到林业建设中，造成中国林业产业化程度低，森林覆盖率至今低于世界平均水平，更远低于发达国家的水平。

第三，容易造成法律的权威性丧失。法治包括两个重要层面：其一，合理厘清政府与人民的关系，解决政府权力来源的合法性，树立有限政府、责任政府的观念；其二，政府以良法来治理社会，以促进公序良俗的建立和社会的可持续和谐发展。但法律规则的创制涉及利益的重新配置和调整，因此法律制度的成败又与制度设计过程中的利益各方的协商、沟通、讨价还价密切相关。由于管理型立法过于反映官方立法者的主观意志，法律制定的民主化程度不高，难以获得社会的普遍遵守。一方面，这种立法容易因执法不到位而造成法律权威性丧失。管理型立法的制度设计过于注重政府行政作用的发挥，体现政府行政主体的单方面意志，难以获得公众的普遍认同，致使执法面临着巨大的阻力。另一方面，这种立法容易因纠纷解决不彻底而造成法律权威性丧失。在管理型立法模式下，行政调解成了解决林权流转纠纷的主要途径。尽管行政调解方式具有灵活快捷的优点，但由于行政调解协议的强制执行力不足，对问题的解决不够彻底，对同类问题的解决可能相差较大，容易使人产生不公平感，随着时间的推移和情势的变更，人们容易对法律实施的结果产生怀疑，致使司法的权威性得不到体现和维护。