长期以来，人们将法律作为一种管理工具，强调其对人的不当行为的规范和制约。其实，法律不仅可以作为行为规范，还可以作为一种教育文本或宣传材料。法律所具有的强制性和稳定性，使得法律能够更好地发挥其教育指引、评价预测和激励扶持等行为引导作用。如果说传统的管理型立法主要利用法律来惩恶的话，那么促进型立法更注重利用法律来扬善。亦即，如果说传统的管理型立法主要倚重处罚手段来发挥法律的行为规制功能，那么促进型立法则主要通过激励手段来发挥法律的行为引导作用。

促进型立法的主旨是促进基础、薄弱产业或事业的发展，然而，由于市场机制在这些领域的失灵，基础、薄弱产业或事业的发展不能通过市场手段来解决，只有通过政府来推动和引导，即积极地控制发展进程和配置相关要素，才能达到可持续发展的目标，所以在促进基础、薄弱产业或事业发展的全过程中，政府始终扮演着引导者的重要角色：从制订发展规划、进行产业指导到技术研发、推广与运用甚至财政税收信贷的扶持都离不开政府。

政府在促进型立法中的引导者角色主要是通过强化政府服务职能来体现的。促进型立法通过强化政府的服务职能突出政府在推动相关产业发展中的引导作用。例如《清洁生产促进法》规定：“国家鼓励和促进清洁生产。国务院和县级以上地方人民政府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。”《清洁生产促进法》还对负责清洁生产的政府主管部门以及环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门对清洁生产的有关职责做了规定。另外，《清洁生产促进法》第二章关于“清洁生产的推行”中主要涉及政府的责任。除此之外，中国现有的几部“促进型立法”都明确地规定了政府推动和促进相关事业行业发展的具体措施，包括政策扶持、经济激励等。例如，《科学技术进步法》中激励用语的使用多达十二处，而且在这几部立法中，基本上都有经济鼓励的内容。(www.daowen.com)

虽然在促进型立法中强调政府的引导作用，但必须注意的是，由于需要由政府推动和扶持的产业和行业，往往带有较强的“公共产品”色彩，这种产品的供给除了政府的作用之外，社会其他团体以及公众在这些领域的普遍参与亦具有相当的重要性。“公共产品的多元主体弥补了政府作为单一提供主体的各种缺陷和不足，是社会的一大进步。”^[18]因而，促进型立法往往将“国家鼓励社会团体和公众参与”作为一项基本原则予以规定，通过加强社会力量的参与，寻求政府引导与全民参与的有机配合与协调。《农业技术推广法》规定：“国家鼓励和支持农业劳动者参与农业技术推广活动。”《清洁生产促进法》规定：“国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督。”促进型立法是一项鼓励公众和社会参与的立法，是以法律的形式来促进公众和社会参与的做法。从这一点来看，我们如果把促进型立法的出现看作是一场法律革命，也是不为过的。^[19]