人们之所以会参与集体林权流转，其根本动力来自于通过林权流转所获得的比较利益，因为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”^[41]。从这个层面上讲，集体林权流转制度是一种利益分配制度。在林业经营周期长、风险大，对社会资本的吸引力本身就弱的情况下，现有林权流转制度偏重促进林地社会保障功能的发挥和保护森林生态效益的价值取向，制约了林权主体经济利益的实现，进而阻碍了集体林权流转的健康发展。

1.林地使用权社会保障功能的价值取向限制了林权流转。长期以来，在中国城乡二元经济结构背景下，社会保障体系只能覆盖到城镇户口人员，而占人口绝大多数的农民则游离于规范的社会保障体系之外，土地则成为数亿农民依赖的保障之源，兼具生存、就业、医疗和养老的多重保障功能，“其实现途径取决于农民对土地的直接生产经营活动，与土地使用权的享有密不可分”^[42]。因此，农民是否愿意流转其林地承包经营权主要还在于农民是否有机会获得稳定的生存保障，而不再单纯依靠土地生活。在目前农村社会保障体系远未健全的情况下，农户参与集体林权流转的意愿可想而知。

按照发挥林地生存保障功能的要求，林地承包经营权应为农村集体经济组织成员平等享有，因而实行均山的方式承包，同时为确保农民不至于丧失最后的生存保障，法律对林地流转设定了许多不必要和不合理的限制条件。例如，《中华人民共和国农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”据此，承包方转让林地承包经营权至少需具备以下条件：①承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；②经发包方同意；③受让方为从事农业生产经营的农户。最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第13条进一步指出：“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。”立法上作出这样的限制性规定，完全是出于对农民彻底失去林地使用权，进而失去生活保障的担忧。但从另一个方面却阻碍了林权流转市场的建立，增加了流转双方的交易成本。这些限制使得林地承包经营权不能自由进入流转市场，造成林权流转的封闭性。一些有资金、有技术的经济组织和个人难以受让林地进而从事生产经营。林权流转不顺畅，林地的规模化和集约化经营就难以形成，林地资源浪费就难以避免。

实际上，森林资源无论属于谁所有，也无论它具有什么特殊功能，它首先是一种物，应该按照物的属性在现代物权法的框架下实现物尽其用。物权法的基本功能是“定分止争”和保障实现“物尽其用”。“定分止争”就是明晰物的归属，产权清晰，有利于交易的顺利进行；“物尽其用”就是使物权人能够充分发挥物权的使用价值，实现资源的有效配置。经济学理论也认为，决定经济行为最重要的因素并不是所有权本身，而是产权拥有者能否在最少的限制下使用它们的资源并以此获得经济收益，这包括在必要时把资产转让出去。^[43]因此，按照物权法理论和经济学理论的要求，林权只有能够自由流转才能发挥其最大经济效益。

经过30多年改革开放后的中国，中国农村土地利用制度的主要矛盾，已经由土地承包制度初期的保障生存、解决吃饭问题转向了农业增产增收。与此相适应，农村土地利用制度的设计，也应当不失时机地由土地的社会保障目标转向土地利用效率的价值目标。^[44]集体林权制度改革是在解决了农民温饱问题的基础上为解决农村发展问题而提出来的，从属于全面建设小康社会的战略部署。集体林权制度也因此而承载着鲜明的经济发展指标，需要在产权初始分配公平的基础上向林业规模经营要效益。故此，立法者应该力图破解林地社会保障功能的制约，并基于林业产业调整和林业规模经营的需要，通过鼓励林权流转来实现森林资源的有效配置，追求公平基础上的高效率。(www.daowen.com)

2.森林生态效益与经济效益的价值冲突制约了林权流转。按照保护森林生态的要求，林木所有权人的林木处置权应该受到严格的限制。因为人们砍伐林木以实现它的经济效益就需要终止它生态效益的发挥。在森林生态效益与经济效益二分的指导思想下，现有法律制度没有处理好经济效益与生态效益的协调问题，因此制约了集体林权流转的健康发展。

例如，《中华人民共和国森林法》第15条第1款和第3款规定了用材林、经济林和薪炭林以及国务院规定的其他林地使用权可以依法流转，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。但国务院一直没有出台关于“其他林地使用权”流转的行政法规。可见，依据《中华人民共和国森林法》的现有规范，防护林和特种用途林是不能流转的。这在一些地方性立法中也得到明确体现。例如，江西、福建、浙江、黑龙江和云南省的林地流转管理办法中，允许流转的林地范围都没有包括防护林和特种用途林或生态公益林。《四川省林权流转管理办法（试行）》明确规定防护林、特种用途林及其林地使用权不得转让。虽然其他地方性立法和国家政策也有不同的规定，但总体上看，国家和地方性立法大都限制生态公益林流转。这种制度安排是为了保护国家的特种需求和生态安全，具有一定的合理性，但是完全限制公益林流转是不科学的。目前中央和地方政府支付的生态补偿金远远低于公益林的市场价值，属于极不充分的补偿，不能满足林农的生计需要；同时，公益林建设资金、管理养护等投入严重不足。而且公益林还具有收益慢、收益低的特点。长此下去，林农生活得不到改善，公益林的森林资源存量得不到增加，国家生态安全也难以巩固。

此外，集体林权流转受森林采伐限额制度的制约较大。森林采伐限额制度是中国森林法规定的一项基本制度。按照森林采伐限额制度的规定，林地经营者采伐林木必须申请采伐许可证，并按许可证规定的限额和期限进行采伐。林农不能决定何时采伐木材和采伐多少木材。森林采伐限额制度的目的是通过对森林采伐数量的控制来增加森林面积和森林蓄积量，从而保护生态环境，维护生态安全。但由此带来的问题是，林地使用者不具备完整的处置权和收益权。林地产权的残缺必将降低林地使用者的预期收益，进而影响潜在受让方参与林权流转的积极性。^[45]

实际上，经济效益与生态效益有对立，也有统一。一方面，对经济效益的追求有助于客观上实现生态效益。为了追求经济效益，更多的社会资本会加入到森林资源的开发、建设、保护和利用中，在实现其经济效益的同时，客观上也增加了森林资源的数量和质量，实现了生态效益。经济不发展，也不可能有更多的资本投入到生态建设中。另一方面，生态效益不能得到有效保护，经济发展也会受到限制。无论是生态效益还是经济效益的实现，都依赖于良好的生态。只有生态良好了，才能既有生态效益，又有经济效益。如果没有良好的森林生态环境，森林景观开发利用、森林生态效益补偿、森林生物资源开发利用等经济效益的实现都将难以为继。因此，在不改变公益林林地性质、林地用途、不影响国家特种需求和生态安全的条件下，允许公益林林地使用权和管护权（如生态效益补偿权、林下空间使用权、森林景观开发使用权）进行流转，可以实现公益林多维度分布的效用价值。同时，对集体林权因公益保护而遭受的制度性限制，国家应给予充分的补偿，尽可能弥补对林权流转双方造成的产权损失。