从林权流转的发展过程来看，要真正发挥市场对集体森林资源的配置作用，首先，流转的双方必须有交易的动机和需求；其次，必须有方便交易的外部环境和客观条件；最后有规范的交易方式和程序，这样才能达成一致有效的流转交易，保证集体林权流转在健康的轨道上运行。但从目前的实践情况看，集体林地流转“主要表现为集体将其统一经营的林地直接转让给集体经济组织之外的成员，而包括转包、互换、出租、作价入股、合资、合作造林等方式在内的实践还很缺乏”^[24]，集体林权流转正面临着“不愿意流转、不方便流转和不规范流转”的三重困境。

1.不愿意流转。要真正发挥市场对集体森林资源的配置作用，必然建立在林权流转的交易双方踊跃参与的基础上。然而，由于受多种因素影响，目前林权主体进行林权流转的意愿不强，林权流转发生率低。以永安林业要素市场的交易情况来看，2005年农户流转林权有30起，流转面积3 760亩；2006年70起，流转面积6 796亩；2007年51起，流转面积6 395亩。占永安林业用地面积382.2万亩的比例不到1%。^[25]

（1）林权所有者转出林权的意愿不强。就潜在的林权流出方而言，在目前，由集体承担其成员的就业安置、病残和养老保险的机制尚未建立，在非农就业岗位和就业收入不稳的情况下，广大农民仍把土地作为安身立命的基本生活资料和外出就业的最后退路，宁愿使林地荒芜也不愿意将其流转出去。部分林农认为拍卖林地是吃子孙的饭，是“败家子”的行为，这种把林地作为祖业的传统观念也在一定程度上影响了人们的林权流转意愿。在一些地方，随着林业市场的复苏，林业资源的价值不断提升，一些对林地依赖性不大的林农将分到户的林权作为有增值潜力的私有财产，自己不认真经营也不愿意将其流转出去。城市和集镇周边，一些村民期盼城市扩容和外来投资者办厂一次性买断林地，以获得高额收入和补偿，思想上暂时不愿流转。^[26]有学者对江西省的农户林权流转意愿的调研显示：愿意进行林权转出的农户占28%，不愿意进行林权转出的农户占72%。^[27]

（2）其他社会主体参与林权流转意愿不强。就潜在的林权受让方而言，部分主体由于林业生产的特殊性、林地经营风险大、前期投入大和后续资金的匮乏、林权流转的预期收益不明确等原因，也不愿意投资林地。特别是林改后，林地划分细碎，单宗林地涉及的转出方多，要实现林地集中连片流转，有赖于承包林地的农户一致同意，过高的交易成本使得潜在的林权流转受让方不愿意参与集体林权流转。总之，“由于缺乏利益刺激，林业投资经营者的投资积极性不高，致使林业交易的需求乏力。”^[28]对部分乡村干部而言，在利益激励不足和缺乏政治要求的情况下，存在求稳心理，怕操作偏、不便管理、影响稳定等问题，促进林权流转的积极性不高。总之，在利益激励不足和思想认识偏差等因素影响下，社会主体不愿意参与林权流转，制约了林权流转的顺利进行。

2.不方便流转。要实现集体林权的顺畅流转，仅有流转双方的意愿是不够的，它还受客观条件和制度环境的制约。除了前述“单宗林地涉及的转出方多”制约了集体林权流转之外，实践中的集体林权流转还受到其他因素的制约。

（1）林权登记发证不到位制约林权流转。实践中，林权登记发证不到位直接制约了林权流转。在始于2003年的新一轮集体林权制度改革中，部分村实行的是“联户经营”，几个农户甚至一个小组共有一个林权证，这就会出现当一个农户想流转林权时，却因手中没有林权证而无法流转。有些地方发生了林权流转，发放新版林权证落实“四权”时没有将租赁、转包获得的林地使用权与其他转让、互换等方式获得的林地使用权区别开来，将林地使用权通过核发林权证落实到了转包、租赁人一方；有些村组之间将发生了林地调换，因为变更登记不到位，存在原林地所有权村组和调换后的林地所有权村组都持有林权证的情形；有的地方原来的林地林业“三定”时曾发放了林权证，农村土地二轮承包时同一地块又发放了农田承包经营权证，导致土地用途确认发生了混乱。^[29]此外，林权抵押登记也属于林权管理范畴，但抵押登记的信息还无法在各级抵押登记部门之间实现有效共享。

（2）林权流转信息渠道不畅制约林权流转。目前集体林权流转实践中，林权合法流转信息渠道不够畅通，“有林无市，有市无序”的现象严重。林权到户只解决了林权流转的“一级市场”，即通过分林分山到户，使林农依法获得林地的承包经营权和林木所有权。但是，由于林权流转“二级市场”尚不健全，缺少一个从下至上，网络状、多功能的中介服务体系，致使林权流转双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，林权流转信息传播渠道不畅，受让的意愿和出让的意愿不能有效对接。有（林权）转出意向的经济主体找不到合适的受让方，而需要转入（林权）的经营主体也找不到合适的出让方。^[30]林权流转的信息传播渠道不畅，不仅限制了林权流转的区域范围，而且还提高了林权流转的交易费用，有的林地经营权的流转过程，经中间人三、四次周转后才成交，中间介绍人从中获取了很大一部分费用。林权流转信息渠道不畅在很大程度上制约了林权流转的速度、规模和效益。

（3）林权流转价格确定困难制约林权流转。森林资源资产评估是合理确定林权流转价格，实现林权顺利流转的关键一环。森林具有生态效益、社会效益和经济效益三大效益，与之相对应的森林资源资产的价值评估至少需要包括对森林生态价值、森林资源经济价值和森林资源社会价值等三个方面的评估，因此，要准确进行森林资源资产价值评估难度较大。而且，森林资源资产评估缺乏有资质的评估机构、专业人才和系统的评估技术标准。有些地方在林权抵押流转的过程中由物价部门进行评估，有些地方由林业部门进行评估，但这两种评估主体都不是相对独立的中介机构，且都缺乏既具备一般资产评估理论知识和实践经验，又有丰富的林业专业知识、熟悉林业行业的法律法规和相关技术规范的专业评估人才。各地在林权流转时，由于缺乏专业的森林资产评估机构结合林木的生长状况、地理位置、林地的立地条件、交通和市场条件等进行科学合理的价格估测，致使林权流转价格难以达成一致意见，制约了林权流转。(www.daowen.com)

3.不规范流转。尽管新一轮集体林权制度改革有力地促进了集体林权流转行为的发生，但林权流转仍处于起步阶段，流转行为失范现象时有发生。

（1）集体林权流转经常受到基层政府的不当干预。中央支持林权流转，但三令五申地强调林权流转要尊重林权权利人的主体地位，依法、自愿、有偿地进行。但集体林权流转过程中，经常会受到地方政府的不当干扰。有的地方政府在利益的驱使下，不尊重市场规律，造成不小的负面影响。例如，江西省林地、林木流转活动都被要求在以政府为主导、林业主管部门为运行单位的林业要素交易市场内进行。在实际流转中，林业部门兼具中介服务机构和行政主管部门双重角色。有形的流转市场直接由政府建立，流转市场的运行受到行政主管部门较多的干预，市场机制必然难以实现健全的发育。^[31]有的地方政府对林权流转认识不足，片面理解法规政策和林权流转目的，盲目推行林权流转，甚至把推进林权流转工作当作一项政治任务。^[32]例如，福建省部分县市政府甚至直接采用行政性手段“强制性”地把集体林权向经营实体集中，由此出现了一些占有几万甚至数十万亩“原料林基地”的企业实体。林权流转不但没有达到富民兴林的预期目的，反而引发农民的抵触情绪，甚至出现大量农民上访的情况。

（2）林权流转程序不够规范。在林权流转的具体操作过程中，不少地方林权流转程序不规范。特别是新一轮林改前发生的集体林权流转大多都没有按照《村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定经过法定民主决策程序。^[33]存在村干部对流转的受让方、租金或承包金的标准和交付方式、流转的期限等个人说了算的情形。集体成员的知情权、决策权和监督权没有得到充分尊重和保障。一些乡村集体经济组织将林权流转看成是有利可图的事情，将林地流转单纯视作增加集体收入，壮大村级经济的主要途径，无视法律规定，违背农民意愿，推行林权流转。集体林地承包经营权流转合同中，经常发生对农户已经承包的集体林地，又由发包方作为流转主体对第三人进行转让或转包的情况。^[34]

林权改革实现分林到户后，多数林权流转行为属农户之间的私下流转。一些农户没有签订合同就将其林地流转出去，即使有流转农户相互签订了合同，也没有到相关部门进行林权登记。^[35]这类私下林权流转多局限在本村组乡亲宗族之间，转让的过程自主性较强，只要双方约定即可。但是，此类不规范性林权流转行为导致的问题不容忽视，私下流转交易影响市场价格机制的实现，阻碍林地流转范围的扩大和循环。流转后的林地，仍是分散细小的，根本不能达到林地流转的真正目标。^[36]对于政府部门来说，农户之间的私下林权流转行为，既极少报批、备案或申请变更登记等法定手续，又缺乏相应的市场规则、监督机构保证规范运作，不仅加大了对林权流转的统计难度，还增加了政府监管的难度。对于农户来说，此种林权流转没有得到法律的认可，安全性、稳定性较差，日后容易引发林权纠纷。

（3）林权流转合同不够规范。首先，表现在大多林权流转行为无书面合同或无契约约束。有相当部分的林权流转只是口头约定，没有书面合同。有针对甘肃、河南、湖南、浙江四省部分农户的调查显示：农民家庭从农民家庭转包林地没有签订合同的比例分别为75%，43.86%，0，42.47%。^[37]可见，除湖南外，合同的签订率都是比较低的。其次，为数不多的书面流转协议，大多也不同程度的存在内容过于简单、笼统，权利义务界定不明等缺陷。有的缺乏违约责任，有的缺乏土地四至，有的缺乏流转期限和起止日期，有的缺乏流转方式。如不少协议上有甲方将土地“流转给”乙方经营。形成纠纷后，双方当事人对这些含糊的文字，均按照有利于自己的原则进行解释，流转方解释为“转包”或“代耕”，受让方则解释为转让。不少合同对流转合同到期后的权力义务的移交，林地和林木的状况要求，林木资源存量的补偿、处理，地上附着物及相关设施的处理，森林管护及更新造林的责任、风险承担等均没有明确的规定。有的甚至超出法律规定的流转范围和流转期限实行流转。在部分地区，有相当一部分的林权流转合同为永久性，实际上就是买断山林经营权，在某种意义上造成林农失地。^[38]此外，由于没有强制要求合同备案，除了部分流转合同进行依法公证并在林业部门备案以外，大部分林权流转合同既未公证也没有到林业部门备案，普遍缺乏监督机制。

（4）林权流转收益的分配使用不够合理。部分集体林权流转所得收益存在管理不到位、分配不公平和使用不合理等现象。有些集体林权流转产生的收益在乡、村、组之间按比例分配。乡镇政府不仅对村集体扶持少，还要从村集体林权流转收益中分一杯羹，损害集体成员的利益。^[39]部分地方林权流转后的资金收益主要不是用来发展林业，而是用于偿还各种债务，或者用于其他非林业生产性建设。^[40]特别是一些乡村集体林地流转后获得的资金，大部分用于修路、架桥等工程建设，林权流转后产生的收益没有分配给村组集体成员，使用情况也没有公开。