要研究集体林权流转制度存在哪些缺陷，且应该如何完善，我们不仅要了解林权流转制度的发展历史，还应当重点考察一下中国现行法律法规对集体林权流转有哪些规定，以及为规范集体林权流转，国家出台了哪些重要的政策性和规范性文件。

1.国家法律法规对林权流转的规定。从国家法律法规的层面看，《中华人民共和国森林法》对林权流转作了原则性规定，《中华人民共和国农村土地承包法》也对林地承包经营权的流转作了规定，为规范林权流转奠定了初步的法律基础。

《中华人民共和国森林法》（1998年修正）第15条第1款规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。”第2款规定：“依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。”第3款规定：“除本条第一款规定的外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”第4款规定：“具体办法由国务院规定。”该法对林权流转的内容、方式等作了规定，并赋权国务院制定林权流转的具体办法。

《退耕还林条例》（2003年1月20日起施行）第48条第2款规定：“退耕还林土地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。”

《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）在第二章第五节“土地承包经营权的流转”（第32～43条）中相对详细地规定了土地承包经营权流转的方式、原则、限制条件、合同内容等。这些规定对林地承包经营权流转同样适用。

《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第2条第3款规定“土地使用权可以依法转让”。该法原则性地规定了包括集体林地在内的土地的使用权可依法流转。

《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行）第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”该法对两种不同类型的土地承包经营权的流转方式和条件作了规定，这些同样适用于林地承包经营权的流转。

2.国家政策文件对林权流转的规定。虽然《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规对土地承包经营权流转作了相关规定，但是国家没有专门出台关于林权流转的系统性的法律法规。有关集体林权流转的规范更多的是体现在国家的政策性和规范性文件中。主要有：

2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。

《中共中央关于加快林业发展的决定》（2003年）中规定，国家在明确权属的基础上鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。(www.daowen.com)

2008年中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确了“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用”，并提出了“规范林地、林木流转”的政策措施。

2009年国家林业局下发了《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》。该意见从五个方面规范集体林权流转行为：一是稳定林地家庭承包经营关系；二是建立规范有序的集体林权流转机制；三是加强集体林权流转的引导；四是切实维护集体林权流转秩序；五是禁止强迫或妨碍农民流转林权。

3.地方性立法对林权流转的规定。由于林权流转的系统性制度规范尚未建立起来，部分现行法律规定也已不符合林业改革发展的实际需要。在这样的情况下，福建、江西、浙江、湖南、云南、四川等林业改革先行地区出台了林权流转的地方性法规或规章，为集体林权流转制度建设做出了积极的努力和有益的探索。

在地方性法规或规章中，具有代表性的有：2004年的《江西省森林资源转让条例》、2005年的《福建省森林资源流转条例》、2006年的《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》、2007年的《湖南省森林资源流转办法》、2007年《黑龙江省森林、林木、林地流转试点管理办法》、2008年《云南省集体林地林木流转管理办法》、2009年的《四川省林权流转管理办法（试行）》、2009年《重庆市森林资源流转管理办法》、2010年《河南省森林资源流转管理办法》、2011年《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》等。

4.对现行林权流转法律法规政策的总体评价。这些法律、法规和政策文件为集体林权流转提供了一定的法制保障，但也存在一些亟待解决的问题。

第一，没有一部关于集体林权流转制度的专门性的国家法律法规。目前的集体林权流转制度主要是由国家林权流转政策、地方性法规以及分布在其他法律法规中的相关条款组成。缺少系统性的、权威性的法律法规支持是目前集体林权流转制度研究和实践混乱的重要原因之一。

第二，根据各自区域情况制定的地方性法律法规，固然有很强的针对性，但由于缺乏国家集体林权流转基本法律制度的引导和规范，各地对集体林权流转的现象以及本质的理解不同，对于林权流转中需要解决的许多问题没有涉及，各地之间的法规差异也易产生区际冲突。

第三，法律层级较低的现实不利于集体林权流转行为的有序进行。现有地方性法规大多是国家政策的翻版，而政策的解释空间大于法律。而且，一旦政权与资本相结合，国家政策的落实就会大打折扣。实践中，政策经过各级地方政府结合本地实际的层层贯彻落实，往往难以符合政策制定者的目的要求，导致政策在实施过程中偏离预定的轨道。

因此，应该根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国森林法》，针对集体林权流转的特点，以行政法规的形式在国家层级系统规定集体林权流转的基本制度，而配套制度和措施也应以政策和地方性法规的形式予以充分供给。